KDI 세종청사. KDI 제공온라인 플랫폼이 플랫폼에 입점한 이용사업자들에 벌이는 '갑질'을 기존 거래상지위 남용행위 규제로 규율하기 어려우므로, 관련 제도를 개선해야 한다는 국책연구기관의 제안이 나왔다.
한국개발연구원(KDI)는 22일 발표한 KDI 포커스 '온라인 플랫폼 거래상지위 남용행위 규제 개선 방향'에서 플랫폼 사업 고유 특성 자체가 플랫폼 이용사업자를 더 쉽게 착취할 수 있으면서도 이용자 편익은 획기적으로 증진하는 원천이기 때문에 효율성을 감안하면 단순히 강력한 규제만으로는 부족하다고 지적했다.
보고서를 작성한 KDI 조성익 선임연구위원은 대표적인 사후적 착취 남용행위 규제인 공정거래법상 거래상지위 남용행위 규제를 온라인 플랫폼에 적용할 때 발생할 수 있는 문제들로 크게 두 가지를 들었다.
우선 사업자가 거래상대방에게 불공정한 거래조건을 강제해서, 부당하게 거래상대방의 이익을 착취할 때 거래상지위 남용행위라고 하는데, 애초 전제조건인 '거래상지위'에 놓이려면 정보의 비대칭성과 거래의존도의 격차로 특정 사업자가 거래상대방보다 우월한 위치에 있게 된다.
그런데 온라인 플랫폼 기업의 데이터 확보 및 활용 능력이 전통기업과 비교할 수 없게 강력하다. 또 '이 곳 말고는 팔 곳이 없다'는 '수요독점력' 측면에서 시장이 빠르게 변하는 온라인 플랫폼 특성으로 수요 독점력 변화가 급증해 거래상지위 남용행위를 벌일 기회가 더 많다.
특히 온라인 플랫폼의 경우 플랫폼 이용사업자 일반을 기속하는 거래 규칙을 일방적으로 정할 수 있기 때문에 거래상지위 남용행위로 특정 소수가 아닌 이용사업자 일반이 광범위한 피해를 입을 수 있고, 플랫폼에는 소비자라는 또 하나의 직접 이해당사자가 있다. 이 떄문에 피해 기업을 특정하기도 쉽지 않고, 플랫폼 이용사업자에게 발생한 피해가 소비자에게는 긍정적인 효과로 돌아오기도 한다.
조 선임연구위원은 "입점업체 일반이 피해를 입는 상황에서 피해자 을(乙)을 특정하도록 강제하는 것은 조사 실무 작업을 매우 어렵게 만든다"며 "입점업체 일반이 피해를 입는데, 일부 피해자만 특정하도록 하는 것이 바람직한 규율 방식인지에 대한 근본적 문제가 있다"고 지적했다.
또 "플랫폼은 거래장소를 제공하지만, 참여자를 고르지는 않는다. 플랫폼 이용자와 이용 기간을 특정할 수 없는 상황에서 거래 규칙을 정하는 것"이라며 "거래상지위 남용행위의 시발점은 거래조건을 변경하는 것이고, 플랫폼에 있어 이 권한은 태생적이고 본질적인 권한"이라고 설명했다.
특히 플랫폼 기업은 전통 기업들과 달리 거래조건을 자유롭게 바꿀 수 있어 더 쉽게 거래상지위를 남용할 수 있지만, 이용사업자가 워낙 많기 때문에 개별 이용사용자를 상대로 특화된 계약을 제시하는 방식으로 거래상지위를 남용하기도 어렵고, 사회적 감시 등도 많이 받는다.
따라서 조 선임연구위원은 "거래상지위 남용행위 규제 과정에서 을(乙)을 특정하라고 요구하는 것은 플랫폼 거래 현실을 적절히 반영한 것이라고 보기 어렵다"며 "플랫폼이 거래상지위를 남용할 힘과 자제할 유인이 모두 거래상대방을 특정하기 어려운 일반 규칙 제정 권한에서 나온다는 점에서, 피해기업을 특정하라는 것은 경제적 현실과 부합하지 않는 측면이 있다"고 주장했다.
또 소비자 측면에서 보면, 조 선임연구위원은 "플랫폼의 이용사업자에 대한 남용행위가 다른 면 이용자나 같은 면의 다른 이용자들에게 직접적이고 즉각적인 혜택으로 나타날 가능성을 제기한다"며 "정보를 활용한 거래상지위 남용행위의 경우에는 좀 더 분명한 이용자 혜택이 발생할 가능성도 있다"고 지적했다.
예를 들어 플랫폼인 배달 애플리케이션이 소비자와 플랫폼 측이 부담하던 배달 수수료를 음식점에 전부 부담시키면서도 음식점에서 음식 가격으로 전가하기 어렵게 했다면 입점한 음식점에는 불리하지만 소비자들에게는 이득이 된다. 또 배달앱이 음식점으로부터 배달료를 거둬 배달 기사·배달대행 업체에 넘겨주면 음식점에는 손해가 되지만, 배달 기사에게는 이득이 된다.
조 선임연구위원은 이런 점을 고려해 온라인 플랫폼의 거래상지위 남용행위 규제의 실효성을 높이려면 피해자를 특정하는 책임을 덜어야 한다고 강조한다. 피해자를 일일이 특정하거나 그들의 피해를 개별적으로 입증하지 않아도 온라인 플랫폼의 거래상지위를 인정하고 규제하자는 것이다. 또 개별 피해자 하나하나에 가해진 피해 정도가 작더라도 피해자가 광범위하게 발생한 경우를 감안해 거래질서에 미치는 영향도 함께 파악해야 한다고 지적했다.
아울러 피해 거래상대방이 아닌 소비자 등 다른 이해당사자들에게 발생하는 효과를 감안해 효율성 증진 효과도 검토해야 한다고 강조했다.
한편 온라인 플랫폼 사업자는 플랫폼 공간 안에서 절대적 지위를 남용한다고 볼 때 거래상지위 남용행위보다는 시장지배적지위 남용행위에 더 가까울 수 있다고도 지적하고, "장기적으로는 플랫폼 갑질 규율을 시장지배적지위 남용행위 규율로 전환할 필요가 있다"고 제안했다.
이를 위해 △시장지배적지위를 시장점유율이 아닌 거래조건 변경 능력을 통해 입증하도록 제도를 정비하고 △시장지배적지위 남용행위 규제 집행에서 착취 남용행위를 포함하는 것에 대한 준비가 필요하다고 설명했다. 기존의 시장지배적지위 남용행위에 대한 규제가 경쟁사업자를 배제하는 배제 남용에 집중됐던 점을 고려하면, 온라인 플랫폼의 착취 남용행위를 시장지배적지위 남용행위 규제로 규율하는 것에 대해 연구할 필요가 있다고 조언했다.