'대한민국에 정치권은 있으되 정치는 없다'는 말이 있을 정도로 정치가 제 기능을 다하지 못하고 있다. 나라가 지역과 이념, 세대에 따라 정확히 절반으로 쪼개져 반목과 갈등을 거듭하고 있다.

때문에 권력구조 분야에서는 현행 대통령제의 대안으로 분권형대통령제와 의원내각제로의 개헌필요성이 제기된 지 오래지만 정파적 이해관계에 얽매인 정치권의 행태가 개헌논의의 발목을 잡고 있다.

◈'승자독식 체제' 탈피해야◈

민주당 손학규 상임고문은 16일 "87년 민주주의 체제는 이제 극복의 대상이다. 새로운 민주주의 체제는 승자독식 체제가 아니라 '합의제 민주주의' 체제여야 한다"며 "합의제 민주주의는 헌법 개정을 통해 권력구조를 의원내각제나 분권형 대통령제 등으로 개편할 때 제도적으로 완성된다"고 밝혔다.

강창희 국회의장은 올초 신년사에서 "우리가 한 번 더 도약하기 위해서는 우리사회에 맞는 새로운 시스템, 새로운 헌법의 틀을 갖추어야 하겠다는 생각을 많은 국민들이 하고 있다"며 "'국회의장 헌법자문위원회' 발족을 비롯해서 국민적 지혜를 결집하는데 최선을 다 할 것"이라고 밝혔다.

많은 여야 정치인들이 이처럼 개헌의 필요성에 공감하고 있다. 여야 118명이 참여한 '개헌추진 국회의원 모임'은 이달 안으로 개헌안을 마련해 2월 임시국회에 상정한다는 계획이다. 개헌 모임 측 관계자는 "현재 여야 각각 유사한 내용의 개헌안 시안을 마련한 상태여서 조율에 큰 어려움은 없을 것"이라고 전했다.

정치권에서 거론되는 새 권력구조는 의원내각제나 이원집정부제다. 이들 제도는 공통적으로 대통령의 권한을 외교·국방으로 대폭 축소시키고, 국무총리에게 내치(內治)를 맡긴다. 또 총리는 국회에서 선출된다는 공통점이 있어, 원내 제1 다수당에 실질적 권력이 쏠릴 가능성이 크다.

다만 이원집정부제는 권력을 어떻게 배분하느냐에 따라 대통령제에 가까울 수도, 의원내각제에 가까울 수도 있는 '절충적' 형태다.

대통령 임기에 대한 개선안은 총선주기와 일치하는 4년 중임(1차 연임)제가 중론이다. 4년 중임제는 의원내각제에도 이원집정부제에도 연계시킬 수 있고, 현행 대통령제를 유지하면서도 도입할 수 있다.

◈총리 권한강화에 초점◈

정치권의 관심은 의원내각제보다는 절충 형태인 이원집정부제 쪽에 쏠린 양상이다. 프랑스처럼 대통령을 통해 정국을 안정시키고, 의원내각제적 요소인 총리의 내치권 행사를 통해 민의(국회 의석수)가 정치권력에 반영될 수 있다는 게 이원집정부제의 장점이다.

정치권의 개헌 시안을 보자, 새누리당 이재오, 민주당 우윤근 의원의 개헌안 내용은 대통령 임기 '4년 1차 중임'을 못박은 이원집정부제로 동일하다. 18대 국회 때의 헌법연구 자문위원회가 1년간 연구를 거쳐 제안한 개헌안에서도 이원정부제가 '제1안'으로 제안됐다. 제2안은 부통령을 두는 4년 중임 대통령제였다.

"대통령과 총리가 행정권한을 적절히 분점, 상호 협치구조를 가져 절대권력에서 오는 병폐를 근본적으로 치유"(이재오 의원)하고, "대한민국의 새로운 미래를 위해 다수결 승자독식의 제왕적 대통령제를 폐하고, 협의 민주주의 형태의 개헌이 이뤄져야 한다"(우윤근 의원)는 게 이원집정부제의 당위성이다.

이원집정부제에 대한 비판도 없지 않다. 과반 의석의 원내 제1당이 없다면 연정이 거듭되면서 정국이 불안정해지고, 대통령과 총리의 당적이 다른 '동거정부'가 출범해 정치적 갈등이 불거질 수 있어서다.

특히 '내가 뽑지 않은 총리에게 통치당한다'는 점은 국민정서를 거스를 여지도 있다. 국회 관계자는 "군사독재로부터 대통령 직선제를 쟁취한 국민이, 대통령에 버금가는 권력자를 국회의원들끼리만 선출하는 제도를 수용할지는 모를 일"이라고 말했다.

◈국민 배제한 정략적 접근◈

제도 자체의 타당성은 물론, 개헌에 대한 정치권의 진정성 여부도 논란거리가 될 수 있다. 정치권은 이해관계에 따라 수시로 개헌 입장을 바꿔왔다는 점에서 국민적 동의를 확보하기가 만만치 않다.

이재오 의원의 경우 이명박 정권 이후 '개헌 전도사'가 됐지만, '야당 의원' 시절에는 결사반대했던 전력이 있다. 2007년 초 당시 노무현 대통령은 대통령 임기를 4년 중임으로 하는 '원 포인트' 개헌안을 제시했는데, 당시 한나라당 최고위원이던 이 의원은 "국회에서 부결될 줄 알고도 발의한다면 대통령은 행동으로 책임져야 할 것"이라고 경고했다.

2006년 6월 한나라당 원내대표 시절에도 이 의원은 "여당이 3분의 2도 안되는 의석을 가지고 입만 열면 개헌을 운운한다. 안되는 얘기를 자꾸 하니까 국민들이 신뢰를 안하는 것"이라고 비난했다.

박근혜 대통령이 지금은 '이슈의 블랙홀이 될 것'이라며 개헌을 반대하지만, 한나라당 대표시절인 2004년 4월 "대통령 4년 중임제가 소신이고, 대통령과 국회의원 임기가 동시에 끝나는 2008년이 개헌 논의의 적기"라고 기자들에게 말한 적이 있다.

새누리당 서청원 의원 역시 한나라당 대표 시절인 2002년 7월 "집권하면 1년 이내에 개헌을 마무리하겠다"는 언급까지 했지만 최근 '개헌 불가' 입장을 공식화했다.

그때그때 바뀐 입지에 따라 정략적으로 접근한 탓이다. 전통적으로 정권 초에는 대통령을 견제하려는 여당내 비주류와 야당이, 정권 말에는 반대파의 집권을 우려하는 여당 주류가 각각 개헌론을 펴왔다.