KDI 황순주 연구위원이 20일 정부세종청사에서 '공기업 부채와 공사채 문제의 개선방안' 보고서 내용을 설명하고 있다. KDI 제공
지난해 상반기 한국석유공사는 부채가 자산을 초과하면서 완전자본잠식 상태에 빠졌다.
석유공사 총부채 규모도 20조 원에 육박한다.
한국광물자원공사는 2016년부터 자본잠식 상태였고 잠식된 자본 크기는 최근 4년간 네 배 이상 급증했다.
석유공사와 광물자원공사처럼 극단적인 사례가 아니더라도 우리나라 공기업들은 부채가 유독 많다.
부채가 많아도 건전성과 수익성 등 소위 '펀더멘털'이 튼튼하다면 관리가 가능하지만 우리나라 공기업 상당수는 펀더멘털이 약하면서 부채가 많다는 게 문제다.
한국개발연구원(KDI) 황순주 연구위원이 20일 발표한 '공기업 부채와 공사채(공기업이 발행하는 채권) 문제의 개선방안' 보고서에서 우려한 내용이다.
황순주 연구위원은 "IMF에 따르면 우리나라 정부 부채는 지난해 말 기준 GDP의 48.7%로, 다른 OECD 국가에 비해 적은 편"이라고 밝혔다.
◇GDP 대비 공기업 부채 비율, OECD 평균 두 배 육박그러나 우리나라의 비금융공기업 부채는 2017년 기준 GDP의 23.5%로, OECD 33개국 중 최고 수준이라는 게 황 연구위원 설명이다.
OECD 33개국 평균 12.8%를 의 두 배에 가까운 수치이며 공공부문 전체의 부채가 극단적으로 많기로 유명한 일본 17.2%와도 큰 격차를 보인다.
이처럼 우리나라 공기업 부채 규모가 다른 OECD 국가를 압도하는 까닭은 정부의 '암묵적이지만, 강력한 지급보증' 덕분이다.
대다수 공기업 관련법에는 정부가 '유사시 결손을 보전할 수 있다'거나 '51% 이상 절대 지분을 보유해야 한다'는 조항이 있다.
이 때문에 공기업들은 대규모 채권을 저금리로 쉽게 발행할 수 있고, 투자자들 역시 정부의 암묵적 보증에 기대 공기업의 상환 능력을 따지지 않는다는 것이다.
황 연구위원은 "암묵적 지급보증 문제는 공기업뿐만 아니라 정부까지 '이중 도덕적 해이'를 초래한다"고 지적했다.
우선, 공기업은 유사시 정부의 '구제금융'이 거의 확실하기 때문에 재무건전성이나 수익성을 개선하기 위해 애써 노력할 필요가 없다.
KDI 황순주 연구위원 제공
◇"공기업뿐 아니라 정부까지 '이중 도덕적 해이' 초래"정부는 실패한 '해외자원개발사업'처럼 무리한 정책사업 추진을 공기업에 떠넘길 수 있다.
필요한 재원을 국회 등의 엄격한 심사를 거치지 않고 암묵적 지급보증으로 가능한 공기업 부채를 일으켜 마련하기 위해서다.
황순주 연구위원은 "공기업 부채는 정부 부채는 아니지만, 유사시 정부가 책임질 수밖에 없는 만큼 사실상 정부 부채와 크게 다를 바 없다"고 강조했다.
그런데도 공기업 부채 대부분은 정부의 공식적인 관리와 통제 사각지대에 있다.
수십 종의 공사채 중 정부가 국회 동의를 얻어 '국가보증채무'로 관리하는 것은 세 종류에 불과하다.
'예금보험기금상환기금채권'과 '한국장학재단채권' 그리고 '기간산업안정기금채권'이다.
공공성 측면에서 국가적으로 정말 중요하다고 인정돼 정부가 암묵적으로가 아니라 명시적으로 '직접' 보증하는 사례다.
◇"모든 공기업 채권 발행, 원칙적으로 국회 동의 거쳐야"황 연구위원은 "앞으로 모든 공사채는 원칙적으로 국가보증채무에 포함해 공식적인 관리를 받도록 해야 한다"고 주장했다.
이렇게 되면 공사채 발행에 국가보증이 필요한 이유가 국회에 명확하게 설명돼야 하고, 이 과정에서 타당성이 충분하지 않은 사업이 걸러질 수 있다는 것이다.
이에 더해 공기업 재무구조 등 위험 정도에 연동한 보증수수료 부과도 황 연구위원은 제언했다.
위험을 낮출수록 보증수수료가 내려가기 때문에 공기업이 재무구조 개선에 적극 나서도록 유인할 수 있다는 이유다.
황 연구위원은 "저출산·고령화로 건강, 복지 등 지출 부담이 급증하면서 이런 서비스를 주로 공급하는 공기업들의 재무구조 악화는 명약관화하다"고 우려했다.
이런 상황에서 공기업 채무에 대한 정부의 공식적인 관리는 전체 공공부문의 재정건전성 유지를 위해 필요한 조치라는 것이다.
황 연구위원은 이와 관련해 은행과 같은 '자본규제'와 사업이 실패하는 최악의 경우 채권자가 손실을 분담하는 '베일인' 공사채를 공기업에 도입할 필요성도 제기했다.