세운상가에서 바라본 종묘 공원과 종묘. 연합뉴스국가유산청(옛 문화재청)과 협의 없이 역사문화환경 보존지역 바깥의 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정에 대해 대법원이 유효하다고 판단했다.
대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 문화체육관광부 장관이 서울시의회를 상대로 낸 '서울특별시 문화재 보호 조례' 일부개정안 의결 무효확인 소송에서 원고 패소로 판결했다.
조례 무효 소송은 대법원 단심 재판으로 진행된다.
대법원은 "원고는 문화재청장과 협의 없이 이 사건 조례 조항을 삭제한 것이 법령우위원칙에 위반된다고 주장하였으나 상위법령의 범위를 벗어나 규정되어 있는 조례 조항을 개정 절차를 통해 삭제하는 것은 적법한 조례 제·개정 권한의 행사로서 특별한 사정이 없는 한 유효하다"고 판단했다.
이어 "'문화유산의 보존 및 활용에 관한 법률' 및 같은 법 시행령이 사건 조례 조항을 개정하기 위해 국가유산청장과의 협의를 거치도록 규정하거나 이 사건 조례 조항과 같은 내용을 반드시 두도록 규정하고 있지도 않다는 이유로, 이 사건 조례안이 법령우위원칙에 위반된다고 할 수 없다"고 봤다.
문화유산법상 시·도지사가 국가유산청장과 협의해야 하는 내용은 '역사문화환경 보존지역'을 정하는 문제이므로, 보존지역 밖에 대해서까지 협의를 거치거나 관련 규정을 둘 필요는 없다고 판단한 것이다.
이번 갈등은 2023년 9월 서울시의회가 보존지역 바깥에서의 건설공사를 규제한 해당 조례 19조 5항을 삭제하는 내용의 개정안을 의결하면서 시작됐다. 해당 조항은 '보존지역 범위를 초과하더라도 건설공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재 보존에 영향을 미치는지를 검토한다'고 규정돼 있다.
서울시의회는 해당 조항이 상위법인 문화재보호법보다 포괄적인 과도한 규제라는 판단하고 조례 폐지 결정을 내렸지만 문화재청은 문화재보호법에 따라 문화재청장과 협의를 거쳐야 한다고 반발했다. 이후 개정 조례가 공포되면서 소송으로 이어졌다.
문화유산법(옛 문화재보호법)상 시·도지사는 지정문화유산의 역사문화환경 보호를 위해 국가유산청장과 협의해 조례로 '역사문화환경 보존지역'을 정해야 하는데, 서울시 문화재 보호 조례는 보존지역 범위를 '국가지정유산의 외곽경계로부터 100ｍ 이내'로 정했다.
당초 소송 대상인 '서울특별시 문화재 보호 조례'가 폐지되고 '서울시 국가유산 보존 및 활용에 관한 조례'로 대체되면서 구 조례 개정안 의결의 무효를 구할 소의 이익이 인정되는지도 쟁점 중 하나였다. 이에 문체부는 '해당 조항이 빠진 현행 조례 관련 규정은 효력이 없다'는 내용의 예비적(주위적 청구가 받아들여지지 않았을 때를 대비해 내놓는 주장) 청구를 추가했다.
대법원은 해당 조항의 삭제 상태가 현행 조례에서도 유지되고 있고, 궁극적으로 이 사건 현행 조례의 재개정에 영향을 미칠 수 있다고 보고 소의 이익은 인정된다고 판단했다. 다만 서울시장에게 재의 요구 지시를 거치지 않고, 현행 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다고 보고 예비적 청구는 각하했다.
이번 소송은 이른바 '왕릉뷰 아파트' 논란이 재현됐던 서울 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업과 관련해 주목받았다. 최근 서울시가 세운4구역 높이 계획 변경을 뼈대로 한 재정비계획 결정을 고시하면서 최고 높이 140ｍ 이상의 고층 빌딩이 들어설 수 있게 됐다.
한편 국가유산청은 대법원 선고에 대해 "대법원의 판결을 존중한다"며 "국가유산청은 종묘가 개발로 인해 세계유산의 지위를 상실하는 일이 없도록 문화유산위원회와 유네스코를 비롯한 관계 기관과 긴밀히 소통하면서 필요한 조치들을 준비하겠다"는 입장을 나타냈다.