제주 기초자치단체 명칭은 '시(市)' 재원배분은 '자치구'처럼

[제주형 재정조정제도 기획②]제주형 재정조정제도 방향은
동제주시·서제주시·서귀포시 재정격차 완화위해 재배분 필요
시.군 교부금 방식, 인구많고 징수실적 높은 곳 유리
자치구 교부금, 자치구별 형편따라 배분…재정격차 완화 효과
제주특별자치도 행정시 체제, 자치구 사무배분과 유사
국가사무 이양과 광역사무화 등 제주 특수성도 반영해야
제주 기초자치단체, 명칭은 '시' 재원배분은 자치구 방식
정부 지원받는 보통교부세 3% 정률 반드시 유지돼야

오영훈 제주지사(가운데)와 이상봉 제주도의회 의장(왼쪽)이 지난 7월 제주형 기초자치단체 설치를 위한 주민투표의 연내 실시를 정부에 공동 건의했지만 12.3 내란 사태 등으로 해를 넘기게 됐다. 제주도 제공

▶ 글 싣는 순서

①동제주·서제주·서귀포 재정격차 불가피…재원배분 어떻게 ②제주 기초자치단체 명칭은 '시(市)' 재원배분은 '자치구'처럼 (계속)

동제주시와 서제주시, 서귀포시간 재정 격차를 줄이기 위해 재원 재분배가 필요하고 무엇보다 광역사무화된 제주특별자치도만의 특수한 상황을 반영해야 한다는 것이 '제주형 재정조정제도'의 핵심이다.
 
주민투표를 거쳐 제주형 기초자치단체 도입이 확정되고 2026년 지방선거를 통해 3개 기초자치단체가 설치되더라도 지역 균형 발전과 안정적인 행정서비스 제공을 위해선 지방세 수입 격차에 따른 재정 불균형을 해소해야 한다는 것이다.

한마디로 제주도와 기초자치단체 간 재원을 보장하고 기초자치단체 간 재정을 조정하기 위한 제도적 장치가 필요하다는 말이다.
 
우리나라에서 시행하고 있는 광역과 기초 간 재정조정제도의 유형은 시.군 조정교부금과 자치구 조정교부금이 있다.
 
시.군 조정교부금은 시와 군에서 징수한 도세의 일부(27%)를 인구수(50%)와 징수실적(20%), 재정력(30%)에 따라 배분하는 방식이다.

배분 기준이 법적으로 보장돼 있다는 장점이 있지만 인구가 많고 징수실적이 높은 곳에 더 많은 교부금이 가다보니 재정격차 완화 효과가 거의 없다는 단점이 존재한다.
 

지난 8월 27일 제주학생문화원 대극장에서 열린 '제주형 기초자치단체' 설치 설명회. 제주도 제공

자치구 조정교부금은 특별시나 광역시가 보통세 수입의 20%에서 24%를 기초자치단체인 자치구에 배분하는 방식이다. 자치구별 재정수요와 수입을 분석해 그 부족액을 기준으로 배분하게 된다.

자치구의 형편에 따라 배분되기 때문에 재정 격차를 완화할 수 있고 조례로 기준을 정할 수 있는 제도적 유연성이 장점이지만 재정 의존성 증가는 단점이다.
 
여기에 정부가 광역자치단체나 기초자치단체의 재정 상황에 따라 차등 배분하는 보통교부세도 있다.

다만 시.군은 정부로부터 보통교부세를 받지만 자치구는 지원 대상이 아니고 특별시와 광역시만 보통교부세를 받는다.

지난 2006년 특별자치도가 출범한 이후 제주는 정부로부터 보통교부세 3%를 정률로 받고 있다.
 
제주의 특수한 상황을 반영해 재정 자원을 재배분하는 제주형 재정조정제도가 자리잡기 위해선 시.군보다 자치구 교부 방식이 더 효율적이라는 얘기가 나온다.

제주의 기초자치단체 명칭은 시군으로 분리하되 재원의 배분방식은 특별시나 광역시의 자치구 운영 방식을 따르자는 것이다.
 
지난 8월 재정조정제도 도입 토론회에 참석한 인천시 재정담당 관계자는 시.군 조정교부금 방식의 경우 인구수나 징수 실적에 크게 좌우돼 재정 형평화 효과가 적다며 자치구 조정교부금 방식을 제주의 특수성에 맞게 마련해야 한다고 밝혔다.
 

지난 10월 28일 오영훈 제주지사와 위성곤.김한규.문대림 국회의원이 행안부를 찾아 제주형 기초자치단체 설치를 위한 주민투표의 조속한 추진을 요청했다. 제주도 제공

제주만의 특수성으로는 우선 특별자치도가 되면서 타 시도와 달리 국가사무의 단계별 이양이 이뤄졌거나 진행중인 점이 꼽힌다.

현재 기준으로는 재정 수요액의 산정이 타 시도에 적용하는 논리와 달라 지금의 항목으로는 객관적이고 합리적인 측정이 가능하지 않다는 것이다.
 
사무배분 체계가 특별시.광역시형과 유사한 점도 자치구 교부 방안이 필요한 이유로 지적된다.

이희재 창원대 행정학과 교수는 특별시나 광역시에선 대도시 행정의 효율적 운영을 위해 기초자치단체 사무 중 14개 사무를 자치구가 처리하지 못하도록 법적으로 제한하고 있다며 제주특별자치도 역시 공간적 협소와 높은 인구밀도로 특별시나 광역시형과 유사한 자치구 처리사무 제한구조를 준용하고 있다고 설명했다.
 
실제로 제주특별자치도 출범이후 법인격없는 2개 행정시 체제로 인해 법적으로는 기초사무인 대중교통과 상하수도, 환경기초시설 등이 이미 광역사무로 처리되고 있고 2026년 7월 3개 기초자치단체가 출범해도 당분간은 광역사무로 남을 전망이다.

기초가 해야 할 굵직한 사무를 광역이 맡아야 하기 때문에 제주도에는 추가 재정 부담이 발생할 수 밖에 없다.
 

오영훈 제주지사가 지난 7월 제7회 중앙지방협력회의에서 방기선 국무조정실장에게 기초자치단체 설치를 위한 주민투표 건의문을 전달했다. 제주도 제공

이 때문에 정부로부터 정률로 받고 있는 보통교부세 3%는 반드시 유지돼야 한다는게 전문가들의 지적이다.

국가권한 이양사무의 증가와 특행기관의 이관, 제주만의 자치경찰제 운영, 주요 사무의 광역화 등 제주의 특수성을 감안해 보통교부세 3%는 유지돼야 한다는 것이다.
 
제주형 재정조정제도가 도입되면 정부로부터 받은 보통교부세의 일정액과 제주도세의 일부를 3개 시에 조정교부금으로 배분하는 방식이 거론된다.

이희재 창원대 교수는 제주형 재정조정제도 방안 연구를 통해 3개 시에서 징수한 제주도세 27%와 보통교부세 3%의 일정 비율을 동제주시와 서제주시, 서귀포시에 조정교부금으로 배분하면 기초자치단체 간 재정 격차가 완화되고 재정력에 따른 균형 배분 효과가 기대된다고 설명했다.
 
제주도세 배분은 시.군 조정교부금 형식을 따르되 정부로부터 받은 보통교부세는 재정격차 해소를 위한 재원으로 활용하는 자치구 교부 방안을 도입하자는 것이다.

박병화 순천대학교 교수는 정부로부터 보통교부세 3%를 받고 지방세는 시군세 방식이 타당하다며 광역과 기초 간 사무배분에 따라 재원 배분을 할 수 있고 부족 부분은 재정조정제도를 통한 배분이 필요하다고 지적했다.