◆ 홍종호> 부산 가덕도 신공항이 표류하고 있습니다. 2021년 특별법을 통해 건설은 확정됐지만 여전히 무리수란 지적이 끊이지 않고 있는데요. 10조 원 규모의 부지 조성 공사는 최근 네 번이나 유찰된 끝에 결국 수의계약으로 전환됐고 건설사와 공사비 협상을 해야 합니다. 이 상황 어떻게 봐야 할까요? 황용식 세종대 경영학부 교수 겸 민간항공경영연구소 소장과 이야기 나눠봅니다. 안녕하세요.
◇ 황용식> 안녕하십니까?
◆ 홍종호> 가덕도 신공항, 바다 위에 부지를 조성할 건설사를 경쟁입찰 방식으로 시작했다가 현대건설 컨소엄을 제외한 건설사들이 나서지 않으면서 결국 수의계약으로 전환됐죠. 유찰 예상하셨나요?
◇ 황용식> 이 바닥에 있는 사람들은 웬만하면 다 가늠했던 것이, 원래 유찰이 두 차례가 됐을 때는 수의 계약으로 바로 전환할 수 있어요. 그런데 국토부가 3차, 4차까지 해가지고 유찰이 됐거든요.
◆ 홍종호> 원래는 두 번만 해도 되는데 네 번을.
◇ 황용식> 네. 경쟁 입찰을 하겠다는 강한 의지로 보였는데 이 산업을 이해하는 분들은 아무래도 현대건설 컨소시엄이라는 데가 어떻게 보면 메이저 플레이어인데, 그 현대건설을 능가할 만한 업체가 과연 컨소시엄을 짜서 이 대규모 10조 프로젝트에 들어올 수 있겠느냐, 다른 말로 대항마가 있겠느냐 라는 부분에서는 매우 회의적이었습니다. 결국에는 뻔하거든요. 업체가 몇 개 안 되는데. 그리고 실제로 있는 다른 업체들 같은 경우는 울릉도 프로젝트라든지 다른 신공항의 입찰에 들어가서 가덕도 신공항까지 챙길 만큼의 여력은 없었을 거라 생각했기 때문에 어느 정도 예상은 했습니다.
◆ 홍종호> 과거에 이렇게 10조 원 넘는 거대 국책 사업을 수의계약으로 한 사례가 있긴 하나요?
◇ 황용식> 일단 이런 거대 프로젝트가 많지 않았고요. 그리고 최근 들어서 서울시가 워낙 공사 기간이 길어지고 그런 것들을 우려해서 여러 프로젝트를 수의 계약으로 하고 있습니다. 영동대로 쪽이 지금 되게 혼잡하잖아요. 거기 프로젝트도 지금 수의 계약으로 진행했고요.
◆ 홍종호> 현재까지 저도 언론을 통해 봤습니다만 2029년까지 완공을 하겠다. 아직 공사 시작 안 했는데 이런 얘기가 나오면서 이게 과거 추진했던 엑스포에 맞춰서 개항을 해야 한다 이런 이야기였던 것 같아요. 현재도 목표는 여전히 2029년인 것 같은데 이유가 뭐라고 보십니까?
◇ 황용식> 그러니까 어떤 면에서는 2029년이라는 목표를 엑스포 때문에 정한 거죠. 프로젝트의 어떤 건설 단계가 있잖아요. 설계 단계부터 생각해서 자연스럽게 2029년이 된 게 아니라 2029년을 정해놓고 역으로 놓고 한 겁니다. 그러면 시공사든 건설사든 엄청난 타이트한 스케줄에 의해서 진행이 돼야 되는데 제가 엔지니어링 그쪽은 아니지만 관계자분들의 얘기를 들어보면 현실적으로는 쉽지 않다.
부산 엑스포라는 어떤 하나의 국가적 행사가 있다면 어떻게든 정말 밀어붙여 모든 자원을 동원해서 할 텐데 어떻게 보면 맥이 빠진 거죠. 유치 실패를 했고 그렇기 때문에 굳이 공기를 29년까지로 할 필요가 있느냐 라는 그런 회의적인 얘기들도 나옵니다.
◆ 홍종호> 공기를 앞으로 늘릴지 안 늘릴지 현재로서는 불확실합니다만 늘리면 그래도 이렇게 무리한 공사는 좀 더 완화될 수는 있겠네요.
◇ 황용식> 그렇죠. 그래서 애초에 국토부가 세팅을 해놨던 공기가 2035년이었습니다. 인천공항도 한 10년 걸린 프로젝트고요. 9년간 가까이.
◆ 홍종호> 1단계가 그랬죠.
◇ 황용식> 그렇죠. 그래서 현실적인 공사 기간이거든요. 그런데 엑스포가 끼면서 29년으로 됐기 때문에 지금 국토부도 많은 생각이 있을 거라 생각합니다.
◆ 홍종호> 그래요. 하여튼 인천공항 이후로 거대한 공항을 하나 짓는 건데 처음에 7조 원대 공사비 예상했다가 10조 원대까지로 증가하는. 이게 앞으로 더 증가할 수도 있는 건가요?
◇ 황용식> 이게 공사를 하다 보면 결국에는, 이게 지금 암반이 탄탄한 지면에다가 짓는 게 아니라 바다를 매립해야 되는 상황이거든요. 근데 지금 엔지니어링 쪽에서는 지금 깊이가 한 30m라고는 얘기하는데 바다가 실제로 일률적으로 30m는 아니거든요. 100m인 데도 있다고 하더라고요. 가덕도 쪽이 그렇게 되면 예상치 못한 어떤 돌발 상황이 있을 수도 있는 거고 또 그쪽이 외해라고 해가지고 태풍이나 이런 것들이 올 때 바로 그냥 직격탄을 맞는답니다. 그러면 또 공사가 지연될 수도 있는 것이고 그래서 결국 지금 전체를 13조 5천억으로 잡았는데 그것보다는 좀 더 늘어날 가능성이 있다.
◆ 홍종호> 결국 이 공사 자체가 가덕도가 있고 아마 항공 관련된 시설들 이런 게 들어오고 활주로는 바다에다 내는 거죠?
◇ 황용식> 바다를 매립하고 육지와 좀 걸쳐서 하는데 그 바다 부분이 생각보다 정확하게 제가 모르겠습니다만 대략 한 70% 정도가 바다를 끼고 있다고 보시면 됩니다.
◆ 홍종호> 제가 경제학하는 입장에서 굉장히 관심 있는 건데 예비타당성 조사, 이게 보통 국가 사업에서 500억 원 이상 들어가면 사전적으로 경제성이 있는지 확인하는 그런 작업이잖아요. 그런데 이게 면제가 됐어요. 무슨 이유로 면제를 했는지 설명 좀 해주세요.
◇ 황용식> 뭐랄까요? 가덕도 신공항은 거의 20여 년 넘게 공전의 역사가 있었습니다. 계속 얘기가 나오고 정권 바뀔 때마다 또 새롭게 얘기 나오고, 선거철마다 얘기 나오고. 그래서 이제는 좀 종지부를 찍어야 되겠다 라는 생각을 한 것 같아요.
그래서 21년도에 국회 국토위에서 이 국책 사업을 계속 그냥 여러 사람들의 말에 오가게 하면 안 되니까 쐐기를 박겠다, 법제화를 하겠다 해가지고 예타를 면제하는 가덕도 신공항 특별법이 발의 되고 통과 되는 그런 과정이 있었습니다. 이제는 묻지도 따지지도 말고 바로 그냥 착수해, 진행시켜 그렇게 된 거죠.
◆ 홍종호> 결국 예비타당성 조사, 경제성이 있는지 여부를 확인하는 과정을 하지 않는다는 얘기는 이 과정을 거치게 되면 경제성이 높지 않게, 낮게 나올 것이라는 것에 대한 우려가 있었다 이렇게 해석할 수 있겠네요.
◇ 황용식> 그렇죠. 그리고 실제로 그 결과가 다년간에 걸쳐서 계속 나왔습니다. 근데 비슷한 수치였어요.
◆ 홍종호> 1 이하. 비용이 더 큰 수치.
◇ 황용식> 0.5대로 나왔어요. 편익보다요. 그래서 교수님 경제학 전공이시니까 더 잘 아시겠지만 그러면 하면 안 되는 거죠. 하지만 국책 사업이고 또 국가적 프로젝트니까 묻지도 따지지 말고 하겠다 라는 그런 게 당시 기조였습니다.
◆ 홍종호> 하여간 당시에 사전적으로 이런 결과가 나왔지만 그래도 이 사업을 하게 되면, 길게 보면 이 사업비 투입되는 공사비에 비해서 얻어지는 경제 효과가 클 거다. 이런 주장도 있는 것 같은데 여기에 대해서는 어떻게 교수님은 생각하십니까?
◇ 황용식> '길게'라고 좀 전에 말씀하셨는데 길게가 2065년입니다. 제가 한번 궁금해서 제가 그때 몇 살인가 했더니 92살이더라고요. 젊은 세대들을 위해서 만든다면 그럴 수 있겠지만 일반적으로 이런 경제성 평가를 놓고 볼 때 그렇게 긴 사이클로 보지 않거든요. 10년에서 20년으로 놓고 보는데 40년 후를 놓고 본다 라는 거는 그만큼 어떤 기대 효과가 단기적으로 봤을 때는 자신이 없는 거죠.
하지만 장기적으로 봤을 때는 시뮬레이션해보면 그렇게 나오겠지만 그때 가서 또 알아봐야 되는 거거든요. 이거는 너무나도 변수도 많고 불확실성이 높기 때문에 과연 신뢰할 수 있는 근거겠느냐. 하지만 그 65년도에 국제선 여객 몇만 명 그 근거를 가지고 밀어붙인 거죠.
◆ 홍종호> 이른바 수요 추정을 해서 계속 수요가 늘 테니, 앞으로 30년 40년 후에는 초기 비용이 많이 들어가지만 그래도 많은 경제 효과가 있을 수 있다 이런 기대 섞인 주장을 하는 거겠죠.
◇ 황용식> 맞습니다.
◆ 홍종호> 65년에 대해 말씀을 하셨기 때문에 제가 주로 연구하는 분야 중에 하나지만 앞으로 기후변화 때문에 해수면이 계속해서 올라올 거다 이런 이야기를 하고 사실 이 한반도 해수면도 지난 30년 동안 10cm 올라왔고 2100년이 되면 지금보다 1m 이상 오른다. 클라이밋센트럴이라는 기관에서 어떤 연구를 했냐면요. 한반도에 앞으로 태풍이 온다든지 또 해수면이 계속 올라오는 상태에서 침수 가능 지역 이런 걸 시뮬레이션을 해본 게 있어요. 그런데 그 화면에서 보면 가장 많이 침수가 될 가능성이 높은 지역이 인천 목포, 부산입니다. 여기 다 공항이 있고 지금 가덕도 신공항도 부산에 있잖아요.
그래서 저는 이게 앞으로 길게 봐야 수요도 생기고 하는 건데 길게 볼수록 해수면은 계속 올라오고. 요새처럼 태풍 많이 부는데, 지금의 이 설계대로 가면 과연 앞으로 30년 40년 후에 이 가덕도 공항에서 이착륙하는 비행기가 안전할지. 계속 해수면 올라오고 물이 공항을 위협하게 되면 이게 안전한 시설로 우리가 평가받을 수 있을지 이런 고민도 들어요.
물론 이런 연구를 많이 하시지는 않았겠지만 하여튼 이 공항에 대한 가속도 신공항에 대한 전반적인 안전, 그러니까 공법의 난공사라는 것, 또 기후적인 문제 이런 거에 대해서는 종합적으로 혹시 의견이 있으신가요?
◇ 황용식> 그래서 한창 가덕도 신공항의 난상 토론이 있었을 시점에 2018년 그때쯤이었던 것 같은데요. 코로나 이전이었던 걸로 기억합니다. 그때 간사이 공항이 침수가 된 적이 있었어요. 공항이 완전히 마비된 적이 있었는데 태풍이 오면서 그렇게 됐었거든요. 그때 가덕도 신공항 반대론자들이 지금 교수님 말씀하셨던 해수면 문제라든지 간사이 쪽은 그나마 내해 쪽인데 가덕도는 외해다 보니까 더 태풍에 노출되는 것이 심하고 그러다 보니까 침수 위험이 더 있다는 것을 근거로 반대했던 그런 기억이 있습니다.
◆ 홍종호> 감사합니다. 근본적인 질문을 결국 드리지 않을 수가 없을 것 같아요. 교수님은 가덕도 신공항, 하여간 현재의 그런 여러 가지 어려움에도 불구하고 필요하다고 보십니까?
◇ 황용식> 돌려서 말씀드리면 이미 주사위는 던져졌습니다. 던져졌고 가덕도 신공항은 필요한 공항이 돼야 돼요. 필요하다고 보시느냐 하는데 이미 주사위가 던져졌기 때문에 제가 지금 뭘 얘기해도 소용이 없고요. 이미 진행이 되고 있어요.
◆ 홍종호> 그러니까 그 말씀은 특별법이 통과됐고 구체적으로 공사의 전 단계인 수의 계약도 이루어졌고 그 말씀을 하시는 거죠.
◇ 황용식> 그리고 부산 민심을 거스를 수 없고요. 그래서 이게 전체적인 어떤 국가 프로젝트로서 결국 모멘텀을 탔는데, 잘 해야 되겠죠. 그래서 결국 동남권의 어떤 관문을 만든다는 데는 저는 그거에 대해서 저도 반대하지 않습니다. 대신 잘 지어야 되고 안전하게 지어야 되고 그다음에 올바른 수요 예측이 필요하고. 그리고 이 지자체들이 관심을 가져야 될 거는 공항이 아니에요. 지역사회의 어떤 경제 활성화입니다. 그래서 산업이 살아나고 활성화되고 기업이 들어오고 외국인들이 투자하고 그다음에 관광객을 유치하고 그런 것들로 해서 공항이 필요한 거가 돼야 되지, 지금 부산 인구가 지금 소멸하고 있는 기사가 많이 나오고 있는데 거기다 대형 공항을 짓겠다라고 하면 정말 어떻게 보면 집만 크게 그냥 으리하게 있는데 사는 사람이 없는 그러한 상황이 되는 거죠.
그래서 결국에는 보여주기식, 그러니까 공항을 유치하면 지자체의 어떤 지지율이 올라간다라는 그런 공식이 있을 텐데 그런 데 너무 맹신하지 말고 정말 그 지역사회에 필요한 것이 무엇인지를 한번 돌아봐야 되지 않을까.
◆ 홍종호> 정말 중요한 말씀 해주셨는데요. 가덕도 신공항은 동남권의 메가시티 이런 거를 겨냥한 큰 허브 공항으로 하겠다 이런 계획이잖아요. 결국 지역의 균형 발전, 너무 수도권에 모든 산업이 몰려 있지 않느냐 인구도 몰려 있다 이런 것에 대한 반대 논리로 이런 지역의 발전을 위해서 균형 발전을 위해서 공항이 필요하다, 이 논리는 어떻게 보십니까? 사실은 이 공항만이 아니고 그래서 온갖 지역의 공항들 지금 다 짓겠다고 하잖아요.
◇ 황용식> 그래서 학계에서는 여러 가지 논리가 있습니다. 그러니까 이거를 이 인구 단위 한 20만 30만 소도시 정도의 공항이 하나씩 있는 거와 어떤 메가시티 같은 거점 공항이 있는 것. 어느 것이 더 효율적이고 실적이 좋은가 했을 때 실제로 2~30만 도시당 하나씩 있는 것이 오히려 더 될 수 있다.
근데 지금 보시면요. 최근에 우리나라에 있는 소위 말하는 공항 포퓰리즘은 여러 공항을 짓겠다라는 얘기처럼 들릴 수 있겠지만 실제로 a라는 도시와 b라는 도시 중간에 큰 걸 하나 짓겠다라고 그런 논리들을 많이 피세요. 그러면은 a도시 b 도시도 기피하게 되는 상황이 오거든요. 그래서 이거는 여러 가지 해석이 다양합니다. 이 a, b 도시를 흡수할 수 있는 것이 중요한 것이냐. 대표적인 예가 무안 공항이거든요. 무안 공항이 실제로 목포와 광주의 중간에 있어가지고 정말 고추 말리는 공항이 돼서
◆ 홍종호> 근데 양쪽에서 다 외면 당하는.
◇ 황용식> 그래서 그런 것도 우리가 좀 고민해야 될 부분이라고 생각되고요. 그다음에 메가 프로젝트에 대한 여러 가지 얘기들이 있지만 이것은 정말 심도 있게 들어가야 된다. 그래서 10조 이상의 국가 프로젝트를 전체적으로 봤을 때 한 95%가 실패한다는 연구 결과도 있어요. 그래서 그런 것들이 여러 가지 이런 대형 프로젝트를 할 때 있어서 치밀한 계획을 단계적으로 해야 되는데 지금은 그렇지 않죠.
그래서 향후에 이것이 또 유령 공항이 되느냐 안 되느냐는 후대가 평가를 하겠지만, 과거에 여러 사례들을 놓고 봤을 때는 메가 프로젝트 10조 이상의 프로젝트들이 성공할 확률은 높지 않다라는 연구 결과가 있습니다.
◆ 홍종호> 굉장히 중요한 말씀을 해주셨는데 이 가덕도 신공항은 인천공항 다음으로 지금 큰 공항이 되는 거 아니에요 계획대로 한다면. 그런데 만약에 이게 지금 말씀하신 대로 극단적으로 안전의 문제든 아니면 지역 수요 창출의 문제든 그래서 실패한 공항이 된다면 이건 너무나 큰 투자가 무위로 돌아가는 거잖아요. 그만큼 지금 시점에서 좀 더 우리가 이 계획 단계부터 좀 더 철저한 고민 이런 것들이 좀 그래도 필요하지 않나. 이미 이미 공은 던져졌다라고 말씀하시지만 어떻게 생각하십니까?
◇ 황용식> 전적으로 동의합니다. 그래서 아까도 제가 말씀드렸지만 착공하고 첫 삽을 뜨는 여러 가지 그런 것들도 중요하지만 공사를 진행하면서 우발적으로 생겨나면서 공사 기간이 지연될 수 있어요. 그것이 지금 현재로는 예상되는 부분이거든요. 그렇기 때문에 그런 상황이더라도 결국은 안전 그래서 환경 문제. 우리 교수님이 더 많이 아시겠지만 낙동강 하류의 철새 도래지 지역이기 때문에 가장 우려되는 게 버드 스트라이크죠. 그래서 결국에는 항공 사고의 큰 원인 중에 하나인데 그러한 것들도 한번 환경영향평가도 제대로 했는지 여러 가지로 좀 복합적으로 생각할 부분이 많이 있다고 저는 생각합니다.
◆ 홍종호> 제가 말씀을 들으면서 생각이 난 거예요. 공항 분야를 계속 연구하시고 하셨기 때문에 왜 지역 정치인 또 심지어 지역 주민들께서 이렇게 공항이 들어오면 우리 지역이 활성화되지 않을까 우리 지역이 좀 잘 되지 않을까 이런 기대를 유달리 공항에 대해서 많이 하는 것 같아요. 이거는 왜 그렇다고 보십니까?
◇ 황용식> 일단은 공항이 줄 수 있는 어떤 상징성이 있거든요. 그래서 상징성, 어떻게 보면 학습 효과라고 저는 봅니다. 왜냐하면 인천국제공항을 가보면 정말 전 세계 어디 가도 꿇리지 않는 공항이거든요. 늘 1, 2위를 다투고.
◆ 홍종호> 평가도 좋고.
◇ 황용식> 그렇죠. 싱가포르 창이공항과 인천공항이 늘 1, 2위를 오르락내리락하는데 그러면 그게 어떻게 보면 또 대한민국 국민의 자긍심을 일으키고. 그러면 지역사회 입장에서는 우리도 그럼 좀 인천공항 같은 공항 하나 있으면 그래도 우리 지역사회가 좀 더 살아나지 않을까라는 어떤 면에서는 그런 좀 바람들이 느껴져요. 그런 면에서 저도 참 안타깝고 그 지역 주민의 바람대로 됐으면 좋겠는데 이게 생각보다 너무나도 많은 자원이 들어가는 프로젝트다 보니까 좀 신중하게 접근해야 된다는 말씀을 안 드릴 수가 없습니다.
◆ 홍종호> 공항 자체가 지역 발전의 충분 조건은 아니다 이런 말씀이시죠? 필요한 조건일 수는 있으나.
◇ 황용식> 맞습니다. 정확하게 보셨습니다.
◆ 홍종호> 가덕도 신공항 논란 관련해서 마지막으로 덧붙이고 싶다, 더 추가적으로 하고 싶은 말씀 있으면 좀 해주시면 고맙겠습니다.
◇ 황용식> 그래서 저는 대한민국 국민의 한 사람으로서 가덕도 신공항에 대해서 반대를 하는 사람은 아닙니다. 이왕 이렇게 된 거 잘 만들어보자. 이게 앞으로 가야 될 방향 같고요. 그러나 공사를 무리하게 진행하다 보면 어떤 항공 안전이라는 것이, 공항에서 일어날 수 있는 여러 우발적인 사고들이 많이 있거든요. 관제 사고라든지 또 랜딩할 때 일어나는 여러 가지 측면을 놓고 봤을 때 안전한 공항이 될 수 있도록 해야 되거든요.
그렇게 되기 위해서는 철저한 어떤 검증 단계가 필요하고 그다음에 공사 기한을 무리하게 29년도에 맞추는 것보다 예상대로 한 35년도를 목표로 하고 단계적으로 추진한다면 그래도 또 동남권의 관문이 될 수 있는 대표성 있는 공항이 될 수 있지 않을까 생각합니다.
◆ 홍종호> 알겠습니다. 오늘 말 많고 탈 많고 또 논란이 많은 가덕도 신공항에 대해서 좀 자세히 알아봤습니다. 오늘 나와주셔서 교수님 감사합니다.
◇ 황용식> 감사합니다.