| ▶ 글 싣는 순서 |
| ①강원도 628년 만에 '특별자치도'로 탈바꿈…무엇이 달라지나? ②성공적인 강원특별자치도 출범 위한 과제는? ③특별자치도 완성은 강원도 몫…"모든 역량 모아야" ④제주의 조언 "강원특별자치도 성공, 도민 결집-결정권이 좌우" ⑤'강원특별자치도'로 가는 길 '특혜' 아닌 '자기결정권 확보' (끝) |
"특별자치도로 가는 길은 특혜를 얻는 과정이 아닌 자기 정체성, 결정권 확보의 과정이어야 합니다"
강원특별자치도를 향한 제주특별자치도 준비와 보완에 나서고 있는 제주 현지 전문가, 관계자들의 공통된 조언이다.
고영만 제주특별자치제도 추진단장은 제주의 사례를 들며 "국제자유도시 조성 추진으로 인한 문제 등으로 인한 부작용을 최소화하기 위해서는 앞으로 제주의 정체성에 맞는 친환경 미래산업으로의 전환이 필요하다"고 강조했다. 자연과 환경을 앞선 경제성장은 의미 없는 발전이라는 조언이다.
제주특별자치도 출범 전부터 현재까지 특별자치도 논의에 참여하고 연구에 매진해 온 민기 제주대 행정학과 교수는 "강원특별자치도의 흥망성쇠의 핵심은 '목표설정'에 있다"고 조언했다. 기본구상을 평화로 갈 것인지, 경제로 갈 것인지 정확한 결정이 필요하다는 것이다.
고영만 제주특별자치제도 추진단장 "분권형 모델, 강원-제주 협력해야"
▶2006년 7월 제주특별자치도가 출범한 이후 2017년까지 제주 경제 규모가 빠르게 확대됐지만 2018년 이후 둔화되고 있다. 원인과 분석은?
=제주경제는 2010년 이후 전국평균을 상회하는 GRDP성장률로 양적성장을 이뤘다. 제주특별자치도 출범 이후 국내·외 기업유치 확대와 대규모 개발공사 활기로 건설투자 호조의 영향이다. 이후 사드사태(2017년), 코로나19 발생(2020년 1월), 외부여건 변화 등으로 2018년 이후 경제성장률이 둔화됐다.
타지역 경제자유구역청 확대로 세제혜택이나 메리트 축소, 개발보다 환경과 청정 중시하는 여론 확대, 부동산가격 급등으로 투자수익률이 하락되고 관광업 위축, 농업 경쟁력도 약화됐다.
특히 부가가치가 낮은 관광업과 농업이 주력산업인 제주 경제 구조하에 코로나19 발생에 따른 관광산업 타격이 제주경제 하락의 주요 원인이 됐다.
개발과 투자 중심의 국제자유도시조성 추진으로 난개발, 경관훼손, 교통·쓰레기 문제 등이 발생해개발중심의 관광프로젝트 사업에서 벗어나 제주의 정체성에 맞는 탄소중립이나 전기차, IT·BT 등 친환경 미래산업으로의 전환이 필요한 시점이다.
▶중앙부처의 특별행정기관을 제주도로 이관했는데 과거 특별행정기관이 가졌던 권한, 인원, 재정 등 규모 및 순기능과 역기능은?
= 2006년 제주특별자치도 출범과 함께 7개 특별지방행정기관(이하 특행기관)에서 인력 126명, 예산 758억원, 사무 49개 분야 458건이 이관됐다.
특행기관의 제주도 이관은 그 동안 중앙과 지방간의 사무배분에 있어서 중요한 이정표 역할을 해왔다는 점에서 역대 정부가 추진하였던 특행기관 지방이관 정책 중 가장 의미 있는 사례라고 할 수 있다.
특행기관 이관 이후 업무 일원화를 통한 효율성과 민주성의 제고, 종합행정 실현과 지역 맞춤형 행정을 통한 주민편의 증진 등의 긍정적 평가가 있지만 지방공무원의 순환보직에 따른 업무 전문성 약화, 중앙정부와의 네트워크 약화,국가의 예산지원 확대 어려움 등의 부정적 평가도 나타나고 있다.
특행기관 이관사무에 대해서는 국가의 행·재정적 책임성을 강화하기 위한 제도개선과 함께 사무수행의 효율성과 전문성을 제고하기 위한 지속적 노력이 필요하다.
= 제주특별자치도 출범으로 교육감 주민 직선제, 감사기구 운영, 자치경찰제 등 전국 최초로 운영됐다. 또한 투자진흥지구, 영어교육도시, 지정면세점, 무사증제도 뿐만 아니라 청정환경을 보존하기 위한 절대․상대․보존관리지역, 곶자왈 보전, 지하수 보전․관리, 강화된 환경영향평가제도 운영 등 전국의 모델이 되는 자치분권 기틀을 마련했다.
하지만 자치분권의 핵심인 자치입법, 재정분권 등 도민의 자치결정권을 실현하기 위한 과제들이 여전히 남아있고 이는 지속적으로 보완해 나가야 할 부분이다. 강원과 함께 지역적 특색에 맞는 분권모델 완성이라는 공동의 목표를 향해 연대하고 협력해 나가야 할 것이다.
민기 제주대 교수 "강원도가 왜 특별자치도를 하려 하는가? 목표 설정이 중요"
▶ 제주특별자치도가 출범한지 약 17년이 흘렀다. 17년 전 당시 제주특별자치도 출범 당위성은?
=제주특별자치도 설치와 국제자유도시 조성을 위한 특별법(이하 제주특별법)의 목적 규정에 나와 있는 바와 같이 '고도의 자치권'이 부여된 '특별자치도'를 설치해 국제자유도시를 조성, 국가발전에 기여한다는 것이었다.
당초의 이러한 목적 규정이 2019년 '경제와 환경이 조화를 이루는 환경친화적인 국제자유도시를 조성하여 도민의 복리증진과 국가발전에 이바지 한다' 로 개정됐다.
▶ 특별자치도 출범 이후 달라진 제주도의 행정적, 경제적 위상 변화와 도민들의 삶에는 어떤 대표적 변화들이 있었는지?
=경제적 변화를 우선 꼽겠다. 2006년 7월 1일 출범 후 본격적이 효과가 나타난 것은 2012년 이후이다. 인구증가율 1위, 1986년 50만명에서 2012년 60만명으로 10만명이 증가했고 2021년 70만명을 기록했다.
지역경제성장률도 1위로 2006년 대비 2020년에는 168% 증가했고, 외국인직접투자, 관광객 증가, 지방세수입, 국세수입, 재정자립도 등 눈에 띄는 성장을 했다.
행정적 변화도 살펴보면 4660건의 중앙행정권한과 특례가 제주도로 이양 또는 설치되어 제주도지사의 권한이 중앙부처의 장관 정도로 확대됐다.
▶ 특별자치도 추진 과정에서 주목해야 할 대표적 단점들, 부작용을 진단한다면?
= 도지사의 권한 즉, 집행기관(도청)의 권한이 커지고 권한이 도청으로 집중됐다. 지역주민의 목소리가 행정에 반영되는 정도가 특별자치도 출범 전보다 매우 낮아진 것이다.
특히 기초자치단체가 폐지되고 모든 권한이 도청으로 집중됨과 동시에 행정시장(제주시, 서귀포시) 마저 도지사가 임명하고 있어 지역주민의 정치적 권한이 크게 축소됐다. 특별자치도를 운영할 선출직 공무원을 포함한 공무원들의 역량이 부족하다.
제주도의 난개발 같은 문제, 부동산 가격의 급상승 등 문제는 제주도정이 이를 예견하고 자연환경 보전 규제를 강화하거나 토지거래신고․허가제도를 선제적으로 적용하여야 하는데 이러한 문제를 예견하고 선제적으로 대응할 능력이 없다.
가장 중요한 것은 지역주민의 삶이 피폐해졌다는 것이다. 전국 1위의 부동산 가격 상승률, 주민1인당 생활폐기물 배출량, 범죄발생률, 교통사고율, 과잉관광, 전국 세대별 자동차 보유율 등이 그 이유를 대변해 주고 있다.
=당초 기본구상에서 제시된 '홍가포르(홍콩+싱가포르)' 목표는 외형상의 모습을 홍콩이나 싱가폴처럼 조성한다는 것이 아니라 규제 등 자기결정권을 갖는 그런 제주를 만들어 보겠다는 것이었다.
'홍가포르'와 같은 국제자유도시를 만든다고 해서 자연환경을 무분별하게 난개발하는 것은 아니다. 지역주민의 복리와 국가발전에 도움이 되는 규제는 대폭 완화해 사람과 자본, 기업이 제주에 올 수 있도록 해야 하는데 이러한 산업관련 규제를 완화는 일 정책을 선도적으로 시행해 보지 못했다.
다만 규제완화의 대표적인 사례인 '제주영어교육도시'는 반드시 견학하고 조사해 볼 필요가 있다.
▶ 제주특별자치도 핵심 가치는 무엇이라고 생각하나?
= 제주 핵심가치 중 가장 중요한 본질적 가치는 공동체의 이익, 즉 도민의 복리와 국가 발전임 이와 더불어 국제자유도시를 지향하는 도시에 걸맞게 지역사회의 구성원과 외부로부터 유입한 국내외 사람들에 대한 관용과 포용정신이 매우 중요하다.
자연환경 보전 같은 가치는 수단적 가치다. 2006년 이전에는 제주에 투자가 거의 이루지지 않았다. 그래서 자연환경보전보다는 개발에 중점을 두었으나, 과잉난개발이 이루어지면서 이제는 개발보다는 자연환경 보전에 더 큰 가치를 두고 있다. 이처럼 수단적 가치는 시대적 상황에 따라 변하는 것이다.
▶ 앞으로 특별자치도를 준비하는 강원도와 강원도민이 최우선으로 주목해야 될 부분이 있다면?
=강원도가 왜 특별자치도를 하려는 가에 대한 목표 설정이 매우 중요하다. 강원도가 특별자치도를 하면 어떤 모습이 될 것인가에 대한 기본 구상을 제대로 설정해야 한다.
특별자치도가 되면 국가가 강원도에 재정을 대폭적으로 지원해 줄 것이다라는 기대를 갖고 있으면 강원특별자치도는 실패한다. 특별자치도는 다른 시도보다 재원이나 특혜를 받는 것이 아니라, 강원도민이 강원도의 문제를 결정할 수 있는 자기결정권이 높아지는 권한을 확보하는 것임을 명심하길 바란다.