- 재정자치 위해 '1국 2조세 체제' 도입 필요
- 특별법 1조 개정도 중요하지만 투자와 관련된 법 개정도 필요
■ 방송: CBS 라디오 <시사매거진 제주> FM 제주시 93.3㎒, 서귀포 90.9㎒ (17:05~18:00)
■ 진행: 류도성 아나운서
■ 대담: 제주대학교 김동욱 교수
제주특별자치도 출범 10년을 맞아 보내드리고 있는 특집대담, 오늘은 외형적인 성장으로 제주에는 어떤 변화들이 있었는지 짚어보겠습니다. 제주도는 특별자치도가 출범한 이후에 관광객 1000만, 인구 60만 시대를 열었고요. 외부자본 투자 유치액은 15조 원, 경제성장률 역시 4.8%까지 오르는 등 많은 성장을 이뤄냈습니다. 이런 성장 속에 제주에는 어떤 변화들이 있었는지 제주대학교 김동욱 교수와 짚어보겠습니다.
◇ 김동욱: 출범한 지 이제 10년이 되었습니다. 본격적인 투자가 이뤄졌고요. 물론 아직도 투자가 진행 중입니다. 자치도라서 자치분권이 조금 실현된 감사위원회 같은 게 설치됐고요. 자치경찰제가 도입됐고 각종 관광 인프라 교육 등 서비스 사업의 특례조항이 있어서 핵심 사업들이 어느 정도 기반을 잡고 있는 상황이고요.
여러 가지 NO비자제도와 투자진흥지구 같은 것들을 통해서 많은 투자 유치와 일정 부분 관광객 증가가 되고 있고 이러한 외적인 성과가 분명히 있었다는 것은 우리가 인정해야 할 부분이고요. 그러나 대외적인 평가가 아직 충분하지 못하고 한편으로는 '특별도가 아니라 특별실험도가 아니냐, 하나의 자치의 모델로서만 인정해줄 뿐이지 그 이상의 것은 중앙정부가 별로 하고 있지 않다'는 그러한 평가가 있는 것은 사실입니다.
◆ 류도성: 특별자치도가 출범한 이후에 많은 성장을 이뤘습니다. 구체적으로 설명해주신다면?
◇ 김동욱: 일단은 예산규모가 2006년도에 2조 7000억 정도가 됐는데요. 지금 2016년도에 4조 1000억 정도의 예산규모가 됐습니다. 지방세 같은 경우에는 다른 타지역 같은 경우에는 한 자리 수의 성장률이지만 제주도 같은 경우는 두 자리 수의 성장률을 보여주고 있습니다. 굉장히 폭발적인 성장률이라고 할 수 있죠.
또 재정자립지수도 2006년도 기준 29.9%에서 2016년도 31.2%. 물론 퍼센트가 많이 올라가진 않았지만 14년도부터 예산구조 변경으로 인해 숫자가 낮게 나온 겁니다. 그게 다 포함됐으면 35% 정도 수준으로 재정자립지수도 상당히 높은 수준이라고 볼 수 있습니다. 인구도 56만에서 65만 명으로 경제인구도 많이 늘었고요. 관광객도 지금은 1400만 명, 1500만 명을 바라보고 있고 외국인 관광객도 250만 명을 넘어서 300만 명을 바라보는 외적인 경제적 성과는 많이 이뤄냈다고 말씀드릴 수 있습니다.
◆ 류도성: 특별자치도가 국제자유도시를 표방하고 있는데 옳은 방향으로 가고 있다고 보세요?
◇ 김동욱: 초기에 우리가 특별자치도를 출범시키면서 국제자유도시를 표방했습니다. 싱가포르 모델로 갈 것이냐, 홍콩 모델로 갈 것이냐, 미국 모델로 갈 것이냐 굉장히 논란이 많았습니다. 싱가포르나 홍콩 모델로 가는 방향을 맞췄는데 지금 시점에서 과연 싱가포르나 홍콩 모델로 가는 게 맞는 것이냐 하는 말도 나오고 있죠.
싱가포르나 홍콩 같은 경우는 금융 무역 중심의 국제자유도시라면 제주도는 그런 게 아니지 않느냐, 과연 누구를 위한, 무엇을 위한 국제자유도시냐 하는 것이 10년이 지나면서 논란거리가 되고 있습니다. 좀 더 제주다운 국제자유도시, 그래서 아마 제주특별법 제1조에도 보면 단순한 국제자유도시가 아니라 환경 친화적인 국제도시 발전뿐만 아니라 도민의 복지 증진과 관련된 목적 변경도 좀 해야 된다고 주장하고 있는 것이죠.
◆ 류도성: 그러면서 나오는 말들이 부동산 투기나 난개발 같은 문제거든요. 어떻게 보시나요?
◇ 김동욱: 이게 외부자본이 들어오면서 자연스러울 수 있지만 이 외부자본이 건전하고 좋은 투자였으면 좋지만 그렇지 않고 굉장히 투기적인 자본이 많이 들어와 있습니다. 관광개발에 관련된 것 구체적으로 얘기를 드리면 금방 돈을 벌 수 있는 콘도미니엄 사업을 통해서 외부자본들이 부동산 투기의 원인 제공을 했던 것은 우리가 알고 있는 사항이죠. 외부자본 투자가 증대가 되면 인구도 자연스럽게 증가가 되고요.
또한 국민 삶의 철학도 바뀌면서 귀농, 귀촌 이러한 것들로 인해 제주도로 많이 들어오면서 그에 따른 도시별 문제를 야기했습니다. 주택난, 교통난, 교육난 여러 가지 것들이 자연스럽지만 이것은 어차피 우리가 제주특별법을 만들었을 때 투자를 유도하기 위한 법조항은 많았지만 이런 잘못된 투자, 나쁜 투자를 제어할 수 있는 법조항들이 잘 없었거든요. 그 틈을 파고들어서 조금은 과열된 부동산 투기, 난개발이 이뤄지고 있다는 생각입니다.
◆ 류도성: 투자유도를 말씀하셨는데 많은 분들이 투자진흥지구 같은 제도를 얘기하고 있거든요?
◇ 김동욱: 투자진흥지구는 투자의 진흥 쪽에 초점을 맞추고 특별자치도 법에 여러 내용을 적어놨습니다. 지금은 2016년 1월까지의 54개의 투자진흥지구가 지정됐고요. 물론 그 중 3개 지구는 해제가 된 상황입니다. 총 투자 규모가 1조 6000억 가까이 되고요. 그 다음 일정 정도는 성공하고 있지만 문제는 이 투자가 고용 창출 쪽으로 이뤄지지 못하고 있다는 겁니다.
그래서 지역주민들이 직접적으로 실감하지 못하고 있는 거라고 말씀드릴 수 있죠. 그리고 투자가 어느 한 업종에 굉장히 치우쳐 있다, 아까 말씀드렸던 휴양형 콘도미니엄 같은 금방 돈이 될 수 있는 사업에 치우치다 보니 우리가 원하는 콘텐츠, 내용이 있는 관광시설에 대한 투자가 가시적으로 나타나고 있지 않아서 진행 중인 여러 가지 것들에 대한 비판이 나오고 있죠.
그래서 제주도에서는 아마 투자진흥지구가 제5단계 제도개선 때부터 많이 개선이 되고 있습니다. 업종 조정도 하고 있고요. 콘도미니엄 같은 경우에는 감세 혜택을 덜 주겠다 안주겠다 하고 있구요. JDC(제주국제자유도시개발센터)에 있던 것들을 제주도에서 직접 관리하겠다 해서 가져오는 것도 있고요.
또 투자규모도 난개발이 이뤄지지 않게끔 규모있는 투자만 허용하는 등 이런 여러 가지 법제도 개선이 5단계 제도개선부터 이뤄지고 있는 상황입니다. 벌칙조항도 있고요. 만약에 투자이행 사업계획대로 안됐을 경우에는 감면 감세 혜택을 회수할 수 있는 기간도 명시하는 것이 이번 제도개선에 다 포함이 되어 있습니다.
◆ 류도성: 어려운 질문일 수 있는데 건전한 자본을 유치하면서 난개발이나 부동산 투기 같은 부작용을 최소화할 수 있는 방안 이런 건 없을까요?
◇ 김동욱: 어려운 게 사실이죠. 일단 제도적으로 그게 안되어 있었습니다. 투자진흥에만 초점을 맞추고 있어서 이걸 제도를 통해서 유도할 수 있게끔 업종도 제주도가 원하는 걸 장려하고 아닌 것들은 통제하고 인센티브를 제거하는 형식으로 법제도 개선이 되고 있어서 지금 5~6단계 제도개선부터는 투자에 관한 정책 방향이 달라지고 있는 건 사실입니다. 그래서 어쨌든 법제도 개선이 먼저 되어야 하지 않겠나 생각합니다.
◆ 류도성: 지난 10년간 계속 나온 말이 이양된 권한 만큼 재정 지원이 동반되지 않았다 하는 말이거든요. 그래서 교수님께서 하시는 말씀이 1국 2조세 체제를 도입해야한다 하시는 건데 그러려면 어떤 노력이 필요할까요?
◇ 김동욱: 맞습니다. 우리가 4500여 개 조항을 이양받았습니다. 근데 문제는 돈이 드는 권한 이양은 많이 받았는데 돈이 될 수 있는 권한은 많이 받지 못했습니다. 돈이 되는 권한 같은 경우 중 하나가 제주특별자치 도내에서 징수하는 국세를 이양하거나 아니면 관광객 부가세를 면세하는 제도 이런 것들을 요구하고 있는데 이게 중앙정부가 1국 2조세 체제를 인정하지 않기 때문에 이런 제도를 전혀 도입할 수 없는 상황이라는 거죠.
그런데 우리가 사례로 보면 경제가 발전한 나라들, 미국이라든지 영국, 프랑스 등 식민지 경험이 있는 나라들은 1국 2조세 체제로 운영을 잘 하고 있거든요. 우리도 그런 제도를 제주도에 부여해봤으면 좋겠다, 부여를 하게 되면 돈이 될 수 있는 권한을 이양 받음으로써 계속 우리가 이야기하고 있는 재정 지원이 잘 안되고 있다 하는 것들이 해결될 것 같습니다.
◆ 류도성: 근데 문제는 정부가 권한 이양을 해줄 때도 다른 지역과의 형평성을 들어서 지지부진한데 1국 2조세 체제까지 주겠냐 하는 거죠?
◇ 김동욱: 이 특별법의 개념을 중앙정부에 많이 강조해야 할 것 같습니다. 처음에 시작할 때부터 이게 어느 특정지역에 혜택을 주려고 한 게 아닙니다. 이러한 것들이 국제자유도시를 완성하고 이 완성이 나라발전에 영향을 미치는, 홍콩이나 다른 국제자유도시와 경쟁하기 위한 그런 것이지 지역 형평성의 논리를 우리가 뛰어넘어야 한다. 근데 중앙정부에서는 아직도 지역 형평성 문제를 가지고 계속 권한 이양에 대해 옹색하게 구는 상황입니다.
◆ 류도성: 정부가 생각을 바꾸는 게 중요하다는 거죠?
◇ 김동욱: 그게 가장 중요합니다. 우리가 예를 들어서 남북통일 됐을 때도 그런 얘기가 나오고 있습니다. 남과 북이 잠시라도 1국 2조세 체제로 가야 한다. 한꺼번에 하기가 힘드니 갑자기 통일 됐을 때 그런 걸 염두에 둬야 하니까 제주도에 한 번 실험을 해보자. 서로 다른 법인세도 적용시켜보고 면세권한도 한 번 실험적으로 해보면 앞으로 남북통일 할 때를 대비해 좋은 실험이 되지 않겠나 저는 그렇게 생각하고 있습니다.
◆ 류도성: 앞서 제주도 전역의 면세화 그런 얘기를 하셨는데 앞으로 특별자치도가 완성되기 위해서는 제주도 전역의 면세화라든지 글로벌 기업 유치를 위한 조세제도를 도입해야 된다. 이런 주장도 있던데 교수님도 동의하십니까?
◇ 김동욱: 예 맞습니다. 그 전제조건이 1국 2조세 체제 개념 자체를 중앙정부가 받아줘야 한다는 거죠. 줄곧 제도개선할 때 가장 초기에 법인세 인하 얘기도 나왔었고요. 법인세 0퍼센트 얘기까지도 나왔었고요. 전도를 면세화해야 한다는 이야기를 줄기차게 주장해왔습니다. 아직도 중앙정부의 인식이 한계가 있어서 이런 제도를 받아들이지 못하고 있죠.
◆ 류도성: 시민사회단체를 중심으로 해서 특별법 1조 목적을 개정하기 위한 움직임을 보이고 있는데 특별법을 수정해야 할 부분은 없을까요?
◇ 김동욱: 1조 목적 수정은 바람직하다고 봅니다. 그렇지만 목적을 달성하기 위해서 아직까지 후속조항들이 구체적으로 특별법에 나와 있지 않고요. 그 외에 수정할 것이 제주특별법은 투자에 관해서는 외국인 투자 촉진법이라고 있습니다. 간략하게 외투법이라고 하는데 그 외투법에 있는 법조항하고 경쟁사항이 될 수 있거든요.
투자가들이 투자진흥지구를 신청하지 않고 외투법에 의한 투자를 신청하는 경우가 굉장히 많습니다. 그게 무슨 얘기냐면, 제주도의 간섭을 받지 않고 중앙정부 관련부서하고 하는 것이 일하기 훨씬 편하다는 거죠. 그래서 특별법을 수정할 부분들이 외투법에 관련된 조항들이 훨씬 더 유리한 부분이 많은 것. 이런 것들이 특별법에 반영이 되어야 하고요.
또 하나 말씀드리고 싶은 것은 투자진흥지구에서 잠깐 말씀드렸지만 업종의 한계가 아주 미세한 말이라든지 업종을 집어넣는데 제가 볼 때는 크게 앞으로 제주도에 신공항 신항만이 들어올 계획을 가지고 있는데 그거와 관련된 투자진흥지구를 지정할 수 있게끔 특별법에 이번에 꼭 집어넣어야 한다 생각합니다. 이미 외투법에는 그러한 게 다 들어가 있거든요.
제주특별법에서는 물류라든지 항만법에 의한 항만시설 항공법에 의한 항공시설 운영사업 같은 것들을 아직 특별법에 넣지 못하고 있습니다. 제도개선 한 번 하면 2~3년 걸리기 때문에 이번 6단계 제도개선에 집어넣어서 해야만 앞으로 항만시설이라든지 신공항과 연관된 투자도 잘되지 않을까 생각합니다.
◆ 류도성: 마지막 원희룡 도정에 주문하고 싶은 부분은?
◇ 김동욱: 새로운 철학, 청정과 공존이라는 개념을 특별법에 많이 넣으려고 노력하고 있다고 알고 있습니다. 아마 원도정 출범 직전에는 지난 도정에서 했던 졸속으로 인허가가 진행됐던 것들이 많이 있었거든요. 그 처리를 하느라 2년 보낸 것 같습니다. 앞으로는 원도정의 색깔이 철학이 묻어나는, 소위 말해서 너무 환경만 강조해서도 안 되고 너무 경제개발만 하는 것도 문제가 있고 진흥과 개발제한을 적절하게 다루는 제도개선이 필요하다 생각합니다.