- 특별법 개정은 최후의 수단, 도시개발사업방식으로 가야
- 싱가포르 같이 제주도 특성에 맞는 제도 개선 필요
■ 방송 : CBS 라디오 <시사매거진 제주> FM 제주시 93.3MHz, 서귀포 90.9MHz (17:05~18:00)
■ 진행 : 류도성 아나운서
■ 대담 : 제주대학교 산업대학원 이정민 외래교수
대법원의 사업승인 무효 판결로 공사가 중단된 예래휴양형주거단지를 정상화하기 위해 특별법 개정이 추진되고 있죠. 하지만 토지주를 중심으로 특별법 개악이라며 반발하고 있는데요.
오늘은 제주대학교 산업대학원 이정민 외래교수를 연결해서 대법원 판결 이후 어떤 부분이 쟁점이 되고 있고, 대안은 없는지 짚어보겠습니다.
지금 이정민 교수 전화로 나와 계십니다. 교수님 안녕하세요?
◆ 류도성> 우선 예래휴양형주거단지와 관련해서 대법원이 내린 판결을 짚어보죠. 영리 추구를 위한 휴양주거형 숙박시설은 공익과 상충된다며 대법원이 토지주들의 손을 들어줬습니다. 교수님은 이 판결 어떻게 보셨습니까?
◇ 이정민> 법에 의한 토지수용은 공익성이 확보되는 경우에 한하여 제한적으로 이루어져야 한다는 것이 헌법의 입장입니다. 지난 3월 대법원에서 이루어진 판결은 현재 카지노가 포함된 유원지 계획이 아닌, 고급주택과 의료시설 등이 포함된 계획을 가지고 소송이 진행된 것입니다.
솔직히 지난 번 계획이 현재 계획보다 공공성이 상대적으로 높은 상황이었지만 패소한 것이거든요. 법원의 논리는 아주 단순했습니다. 유원지는 공익성이 우선이다. 하지만 유원지 조성계획은 공익적이지 못하기 때문에 위법한 실시계획승인이고, 이를 근거로 이루어진 토지수용재결처분 또한 위법하다고 판단한 것입니다.
◆ 류도성> 승인 사무에 대한 행정소송에서 행정이 패소하는 사례는 극히 드문 일로 알고 있는데요. 이번 사례는 왜 패소를 했을까요?
◇ 이정민> 대한민국 헌법은 도시계획에 대한 권한을 국가에게만 부여하고 있습니다. 도시계획 자체가 공익성을 우선해야 한다는 것을 의미합니다. 그래서 도시관리계획을 위반한 일반 개인은 처벌을 받지만, 도시기본계획을 위반해 도시관리계획을 입안하고 결정한 자치단체장은 처벌을 받지 않습니다.
도시계획실시계획승인과 같은 승인사무인 경우 승인권자가 패소하는 사례는 극히 드뭅니다. 그런데 이번 사안은 패소를 한 것이죠. 패소를 한 근본적인 이유는 유원지 조성계획이 공익적이지 못하다는 것이었지만, 사법부가 단군 이래 최대 외자유치사업을 좌초시키는 결정을 내리기는 쉽지 않았을 것인데, JDC가 법원의 화해권고를 수용하지 않아서 발생한 사안이라고 생각합니다.
◆ 류도성> 그렇다면 논란이 되고 있는 유원지의 개념이 변경됐더라면 패소하지 않았을까요? 어떻게 보십니까?
◇ 이정민> 지금과 같이 특별법이 개정됐다 하더라도 토지주가 소송을 제기하면 승소할 가능성이 높습니다. 이유는 간단합니다. 토지수용은 공익을 전제로 합니다.
특정 외국인 투자자를 위한 유원지 조성계획이 공익에 부합하지는 않습니다. 그리고 이 사업 전체가 제주도에 미치는 영향 또한 공익적이지 못합니다. 그렇기 때문에 패소할 가능성이 높습니다.
◆ 류도성> 사업 추진 초기로 거슬러 올라가서요. JDC가 이 사업을 추진하면서 도시개발사업이 아니라 왜 유원지 개발 방식을 택했을까요? 문제가 될 거라는 건 전혀 예상하지 못했을까요?
◇ 이정민> 제주도지사의 경우에는 유원지로 사업을 추진하는 것이 문제가 발생할 수 있다는 것은 2003년 10월 14일 사업시행예정자를 지정하는 과정에서 "주거단지 조성이 가능한 도시관리계획을 수립하거나, 유원지로 추진하더라도 도시계획시설규칙에 적합하게 수립되어야 한다"는 의견을 준 것을 감안할 때, 이미 인지하고 있었다고 판단됩니다.
전문가 집단인 개발센터 또한 이 사실을 인지하고 있었을 것입니다.
그런데 유원지로 가는 경우 토지소유자 동의를 받지 않아도 되고, 이미 유원지로 구역이 결정된 곳이기 때문에 주민의견청취, 관련실과 협의, 도시계획위원회 심의 없이도 개발계획 변경이 가능하며, 허용되는 개발밀도가 일반 관광단지에 비해 훨씬 높기 때문입니다. 그래서 JDC는 유원지 방식을 고수했던 것입니다.
◆ 류도성> 결국에는 사업의 편의성 때문에 유원지 개발사업을 고수했다가 공사 중단 사태까지 왔는데요. 그러면서 제주도와 JDC가 해결방법으로 특별법 개정을 추진하고 있습니다. 어떻게 추진하는 겁니까? 유원지의 개념을 이참에 바꾸자는 건가요?
◇ 이정민> 조례를 일부 개정하는 것도 공청회나 전문가 간담회 등을 거쳐 추진하는데, 법률 개정을 국회의원에게 청부하는 것은 공론화 과정을 전혀 거치지 않았습니다. 그래서 전문가인 저도 전후 상황을 이해하기 힘들었습니다.
특별법 개정의 주요 내용을 보면, 의제 처리하는 과정에서 지구단위계획 구역뿐만 아니라 계획 내용까지 한꺼번에 변경하자는 것과, 유원지의 개념에 관광객을 위한 시설도 포함시키자는 것입니다. 부칙을 보면 지구단위계획 의제 처리는 신규 사업부터 적용한다고 하면서, 유원지는 이미 승인을 받은 것도 변경하는 것부터 적용한다고 돼 있습니다.
만약 이렇게 되는 경우 승인권자가 휴양형 주거단지에 대해 '형식적인 경미한 변경 절차만 거치면 대법원에서 불법이라고 판단한 내용이 합법으로 변하며, 이 경우 또한 토지주들이 실시계획승인 취소소송 등을 제기할 것으로 예상됩니다.
그런데 어제(12일) 토론회 과정에서 "특별법을 개정하더라도 예래 휴양형 주거단지는 경미한 변경으로 처리하지 않겠다. 다시 인・허가 과정을 거치되 원도정 출범 당시 제시한 대규모 개발사업 친환경 가이드라인을 적용하겠다"는 것이었습니다.
이렇게 된다면 개발센터가 다시 유원지 조성계획을 작성해 제출해야 하는데, 자연녹지지역내 관광단지의 경우 고도는 20미터로 제한되고, 숙박시설 면적 비율 또한 전체 면적의 30%로 제한됩니다.
결국 전체 연면적이 기존 승인 받은 것보다 절반 미만으로 축소되기 때문에 사업시행자인 JDC가 반발할 것입니다. 도의 이러한 발언은 JDC보고 선도프로젝트인 휴양형 주거단지에서 손을 떼라고 하는 것과 마찬가집니다.
◆ 류도성> 교수님은 특별법을 개정하려는 움직임 어떻게 보세요? 개정이 가능할까요?
◇ 이정민> 특별법 개정은 최후의 수단입니다. 특별법 개정은 제주도와 의회, 도민, 토지주가 노력한다고 할 수 있는 일이 아닙니다. 국회의원을 움직이지 않고는 개정이 불가능합니다.
제주도는 이미 특별자치도입니다. 도시계획과 관련된 대부분의 권한을 가져왔습니다. 설령 도지사가 도시・군계획시설 설치 및 기준에 관한 규칙을 위반한다고 처벌받지는 않습니다. 자체적으로 할 수 있습니다.
특히 지구단위계획 수립 지침을 자체적으로 만들 수 있기 때문에 도시개발사업방식으로 간다면 충분히 연착륙 시킬 수 있는 것입니다. 지금 특별법을 개정하려고 노력하는 것 자체가 제주특별자치도의 정신에 위배된다고 할 수 있습니다. 이 때문에 어제(12일) 같이 주제발표 해주신 백승주 소장님께서도 과잉 입법이라는 표현을 사용했다고 생각됩니다.
◆ 류도성> 그러니까 특별법 개정 말고는 도시개발사업방식으로 변경하면 가능하다는 건데요. 이렇게 변경했을 때 문제가 될 수 있는 부분은 없을까요?
◇ 이정민> 현 제도상 가장 합리적인 방안은 도시개발사업으로 가는 것입니다. 주거단지나 상업지역을 조성하는데 가장 효율적인 방법이기 때문입니다. 물론 도지사의 발언을 종합적으로 검토해볼 때 휴양형 주거단지를 위해 종합계획을 변경하는 것 자체는 하지 않을 것 같습니다.
그렇다면 휴양형 주거단지의 고도는 30미터로 제한됩니다. 150미터 규모의 카지노 호텔과 240미터 규모의 레지던스호텔은 불가능해집니다. 이런 경우 과연 버자야제주리조트가 이를 수용할 수 있을지 여부가 불투명해집니다.
물론 매매예약 당시 작성한 계약서대로 JDC가 모든 권리와 의무를 승계한다면 버자야와의 문제는 해소될 수 있을 것입니다. 또 다른 문제점은 분양받은 사람들이 배타적으로 이용하는 숙박시설을 숙박시설로 볼 것이냐 아니면 별장으로 볼 것이냐 하는 문제입니다.
조세심판원은 이러한 시설을 별장으로 보고 중과세하는 것이 맞다고 판단을 했습니다. 별장이나 콘도미니엄 모두 부동산투자이민제 대상이 되지만, 별장은 투자진흥지구 지정대상이 아니기 때문에 조세 감면혜택은 받지 못하게 됩니다.
또한 도시개발사업으로 가더라도 외국인 고소득자를 위한 숙박시설 혹은 별장을 건축하기 위해 토지를 수용하는 것 자체가 공익에 부합하느냐 하는 문제가 있습니다. 그렇기 때문에 환매에 대한 논란은 여전히 남아 있을 수 있습니다.
◆ 류도성> 특별법을 개정하지 않고 이런 방식을 선택한다면 JDC와 버자야 측의 역할이 서로 있지 않을까 싶은데요. 사업시행사는 누가 되어야 할까요?
◇ 이정민> 특별법상 JDC는 제주국제자유도시 시행계획에 제시된 사업을 시행하는 사업시행자입니다. 당연히 JDC가 시행자가 되어야 합니다.
현재 버자야 제주리조트가 토지를 소요하고 있다 하더라도 이는 돌려줘야 하거나 매매예약에 의해 JDC로 소유권을 넘겨야 하는 상황입니다. 토지 전체를 확보하지 않았다면 BJR은 사업시행자가 될 수 없습니다.
◆ 류도성> 그런데 궁금한 게요. 대법원의 판결 이후에 JDC가 투자를 한 외부자본에게 각종 소송에 휘말릴 수 있다는 전망이 많았습니다. 소송 가능성은 얼마나 될까요?
◇ 이정민> 이미 2013년 9월 25일 매매예약에 의한 가등기를 설정하면서 JDC와 BJR 그리고 모회사인 BLL사와 계약을 체결합니다. 이 계약 제4조에 따르면 기한이익 상실(사업이 좌초되는 경우)에는 JDC는 전체 사업에 대한 권리를 인수하고, BJR은 해당 일체의 권리 등을 JDC에 양도하도록 되어 있습니다.
설령 기한이익상실 귀책사유가 JDC에 있다 하더라도, 이미 합의가 이루어진 상황이기 때문에 소송가능성은 낮다고 생각됩니다.
만약 그래도 소송에 관한 조항을 넣었다면 전적으로 BJR에 유리한 계약을 체결했다는 반증이 되는 것이고, 이렇게 까지 하면서 사업을 한다면 JDC는 국제적인 바보가 될 수 있습니다. 또 다른 사유는 버자야갸 부산에 10조원 규모의 사업에 투자한다고 했고, 지금 버자야 주가가 지속적으로 하락하는 상황입니다.
소송으로 얻는 것보다 소송으로 인해 잃어버리는 것이 더 많을 수 있기 때문에 소송을 제기하는 제스쳐는 취할 수 있지만, 본안 소송까지는 가기 어렵지 않을까 하는 것이 개인적인 생각입니다. 다만, 만약 제주도가 특별법을 개정해 유원지 개발사업을 최악의 경우로 만든다면 이 경우는 좀 상황이 달라질 수도 있지 않을까 생각합니다.
◆ 류도성> 예래휴양형주거단지 판결로 다른 유원지 개발사업까지 영향을 받게 됐는데요. 제주도나 JDC에 주문하고 싶은 부분 있습니까?
◇ 이정민> 이번 소송은 계획 혹은 개발 형식상의 문제입니다. 우리나라 도시계획 관련 법제가 복잡해서 벌어진 일입니다. 도지사가 도시계획에 대한 무한 자율재량권한을 가지고 있음에도 불구하고, 관련 규정의 문언상의 의미 때문에 벌어진 것입니다.
특별법을 개정해 유원지에 대한 정의를 변경할 것이 아니라, 싱가포르 계획법처럼 특별법을 개정해 제주도만이라도 제주도 특성에 맞는 용도지역, 용도지구, 용도구역, 도시계획시설, 지구단위계획을 탄력적으로 수립할 수 있도록 제도를 개선하는 것이 필요하다고 생각됩니다.