의석 97% 점유한 거대 양당…정치 효율성 '낙제점'

[선거제도 개편 ③] 87년 민주화 이후 소선거구제로 양당제 경향 심화

헌법재판소의 선거구획정 위헌 결정을 계기로 정치권에서는 현행 소선거구제도를 손질해 우리 현실에 맞는 선거제도를 도입함으로써 민의가 제대로 반영될 수 있도록 해야 한다는 논의가 힘을 얻고 있다. 여야는 오는 2월 중순까지 국회에 정치개혁특별위원회를 설치해 현행 선거제도를 우선 보완하고 뒤이어 위헌결정이 내려진 선거구 획정작업에 나설 계획이다.

CBS노컷뉴스는 민의수렴의 중요한 수단인 선거제도 개혁 논의의 단초를 제공하고 국민적 관심을 제고하기 위해 현행 선거제도의 문제점과 폐해를 집중 조명하고 대안을 모색해 보는 ‘선거제도 개혁 시리즈’를 마련했다. 14일은 세번째 순서로 '지역주의와 결합한 거대 양당체제의 부작용'을 보도한다. [편집자주]

지난해 7월 국회 본청 앞에서 세월호 참사 희생자 유가족들이 세월호 진상규명 특별법 제정을 촉구하며 희생된 아이들의 이름을 외친 후 눈물을 흘렸다. (사진=윤성호 기자/자료사진)

◈ '세월호특별법' 둘러싼 양당 대치로 국회도 공전

300여명의 목숨을 앗아간 세월호 참사가 일어난 지 한 달 만인 지난해 5월. 여야는 경쟁적으로 이른바 '세월호특별법' 제정에 나섰다. 참사의 원인을 규명하고 희생자 유족 및 피해자를 지원하기 위해서였다.

새누리당과 새정치민주연합은 그러나 진상조사위원회에 수사권을 부여하는 문제를 놓고 한 치도 양보하지 않고 팽팽히 맞섰다. 두 차례의 양당 원내대표 합의는 새정치민주연합 의원들에 의해 거부당했다. 대치가 이어지면서 세 달이 넘도록 단 한 건의 법안도 본회의 문턱을 넘지 못했다.

정의당은 적극적으로 중재 역할을 자처하고 나섰다. 잇따라 농성과 기자회견을 하며 이런저런 중재안을 제시했다. 반향은 없었다. 전체 의석수의 1.67%에 불과한 정의당의 목소리를 여야는 귀담아 듣지 않았다. 같은 5석의 통합진보당은 정당 해산 심판 때문에 아무 역할도 하지 못했다.

양당은 예산안 심사와 국정감사 등을 위한 정기국회를 한 달 가까이 공전하고서야 원칙적인 합의를 이뤘다. 그러고도 한 달 넘게 양당이 치열한 공방을 주고받은 끝에 세월호특별법은 참사 200여일 만에 국회에서 처리됐다.

◈ 지역주의와 결합한 양당제, 중재자 없어 극한 대결로 이어져

단순 다수대표제는 양당제를 부른다. 프랑스 정치학자의 이름을 딴 '뒤베르제 법칙'이다. 우리나라에서는 소선거구 다수대표제를 채택한 1987년 민주화 이후 양당제 경향이 심화되고 있다. '3당 합당'과 충청권 지역주의 정당의 소멸, 진보정당 위축 등으로 제3정당의 존재가 미미해진 탓이다.

여당과 제1야당의 의석수 합은 13대 총선 195석에서 15대 218석, 16대 248석, 17대 273석으로 점차 늘어나는 추세이다. 특히 지난 19대 총선에서는 새누리당과 민주통합당이 각각 152석과 127석을 차지하며 양당의 의석수 점유율은 93%에 달했다.

양당제는 내 한 표가 죽은 표가 되지 않기를 바라는 심리에 기인한다. 정치적으로 지지하는 정당보다는 승리가 가능한, 덜 나쁜 정당에 표를 던지는 것이다. 정치권은 이런 심리에 편승, 상대적으로 느슨한 이념이나 지지기반을 내세워 정당으로 뭉친다. 우리의 경우 '지역주의'가 주요 고리였다.

각각 영남과 호남을 텃밭으로 둔 새누리당과 옛 민주당(현 새정치연합) 계열은 지역 기반을 토대로 권력을 양분해 왔다. 영남 대 호남의 동서 갈등은 보수 대 진보의 이념 대립으로 이어져 세월호특별법 대치 국면처럼 종종 극한 대결을 부르기도 했다. 갈등을 중재할 제3세력이 없기 때문이다.

노무현 대통령 시절인 17대 총선과 박근혜 대통령이 당선된 지난 대선을 앞둔 19대 총선에서 양당의 의석수 점유율이 유이하게 90%를 넘어선 것은 특기할 만하다. 정치권의 대립이 심할수록 유권자들의 사표 방지 심리는 강해지고, 이로 인해 양당제가 공고화되면서 오히려 갈등이 더 커지는 악순환이 나타났다.

◈ 여야가 정책 베낀 민주노동당은 스스로 역사에서 사라져

이런 양당 중심의 정치판에서는 다른 목소리, 특히 진보 성향 유권자들의 요구는 묻히기 일쑤다. 보수 세력의 절대적 지지를 받는 새누리당은 이들을 신경쓰지 않는다. 더구나 이들 대부분은 덜 나쁜 야당에 '알아서' 표를 던지기 때문에 새정치연합 역시 이들에게 적극적인 구애를 보낼 필요가 없다.

지난 2004년 서울 여의도 공원에서 열린 민주노동당 총전진대회 (자료사진)

우리 정치사에서 2004년 10석을 얻으며 혜성처럼 등장했던 민주노동당은 그래서 더욱 각별하다. 지역에 기반하지 않은 채 정치적으로 유의미한 성과를 낸 최초의 진보정당이기 때문이다. '일하는 사람들의 정당'을 표방한 민주노동당은 17대 총선 정당 투표에서 13.1%의 고른 지지를 받았다.

민주노동당의 성공은 시대를 앞서간 정책 덕분이었다. 당시 민주노동당이 내건 복지·교육 정책은 이후 10년 동안 대부분 실현됐다. 양당은 앞다퉈 무상급식과 무상보육 등 민주노동당의 보편적 복지 정책을 흡수했다. 박근혜 대통령의 대선 공약이었던 기초노령연금제와 고교 의무교육 역시 민주노동당의 정책이었다.

그러나 민주노동당은 종북 논란으로 대중적 인지도가 높은 노회찬ㆍ심상정을 떠나보내며 18대 총선에서 5석으로 쪼그라들었다. 지난 총선을 앞두고 통합진보당이라는 우산 아래 다시 뭉쳐 13석을 따냈지만 끝내 분당과 해산으로 5석의 정의당만 남았다. 이런 사이 양당의 의석 점유율은 97.6%까지 치솟았다.

경제협력개발기구(OECD) 34개 회원국 중 양당제는 미국, 영국, 호주, 한국 등에 불과하다. 산업화와 민주화를 거친 다원주의 사회에서 두 정당이 다양한 요구를 대표하기란 매우 어려운 일이다. 뉴질랜드는 90년대 중반 다당제로 전환했고, 전형적인 양당제 국가였던 영국에서도 보수당과 노동당 양당 체제가 날로 약화되고 있다.

최태욱 한림국제대학원대학교 교수는 "지역주의와 결합함으로써 지역 기반 거대 양당제를 온존케 할 뿐 우리 사회의 다양한 계층, 직능, 집단 등을 위한 정치적 대표성 보장 기능은 취약한 현행 소선거구 다수대표제를 시정해야 한다"며 "양대 정당이 엄청난 기득권을 포기해야 하는 문제"라고 지적했다.