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행정구역 개편이 전국적인 관심사로 대두되고 있는 가운데, 수도권 내에서도 성남-하남, 광주 등을 필두로 경기도내 여러 지자체에서 시군통합에 대한 건이 활발하게 논의되고 있다. 이와 관련 지난 7일에는 남양주시가 구리시와의 자율통합 건의서를 처음으로 정부에 제출해, 수도권 자치단체간 통합 움직임에 탄력을 받을 것으로 예상되고 있다.
이같은 현상은 최근 정부가 생활권·경제권이 인접한 지역을 하나로 묶는 ''자치단체 자율통합지원계획''을 발표하고, 그 법적기반을 마련하는 한편 지원시책을 밝힌 것에 따른 것으로 보이고 있다.
이에 따라 정부의 지방행정체제 개편안의 효과를 비롯해 문제점, 파급효과 등을 살펴봤다.
지자체 통합 방법, 어떤 것이 있나
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먼저 지자체 간의 통합이 큰 관심사로 대두되고 있는 이유를 살펴보면, 각 지자체에선 통합을 통해 행정의 비효율성을 없애 비용을 줄이고 행정권과 경제권의 불일치에 다른 문제 등을 개선할 수 있다는 점에서 관심을 보이고 있는 것으로 나타났다.
지자체 통합 방법과 관련해 현재 국회에는 5개의 법안이 발의되어 검토되고 있는 중이며, 가장 대표적인 안은 한나라당 권경석 의원의 안이다. 권 의원의 안에 따르면, 특별시의 경우 자치구를 대폭 줄이고 광역시는 자치구를 전부 폐지한다는 내용. 특히 광역도는 산하 시군의 2/3가 통합되면 국가광역행정기관으로 전환해 중앙정부가 지사를 임명한다는 것이다.
민주당에선 우윤근 의원과 노영민 의원의 안이 있다. 우 의원의 안에선 특별시와 광역시는 유지하는 한편 광역도를 폐지해 현재 230개의 기초지자체를 70~80개로 통합한다는 내용이며, 노 의원의 안은 특별시와 광역시, 광역도를 유지하되 기초지자체가 자율적으로 통합한다는 내용을 담고 있다.
또한 자유선진당의 이명수 의원의 안에선 특별시와 광역시도를 6~7개 권역으로 재편해 광역 지방정부의 권한을 강화하는 한편, 기초 지자체를 유지하되 행정구역만 조정하는 안으로 구성됐다.
이런 가운데 최근 정부가 발표한 ''자치단체 자율통합지원계획안''은 현재의 광역과 기초 지자체 등 2계층을 유지하면서 기초 지자체를 통합하자는 데 중점을 두고 있다는 점이 특징이다.
성남-하남-광주 관련지자체들은 통합에 호의적
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기초 지자체 간의 통합은 행정의 낭비 감소, 이웃 도시간의 화합, 도시 발전 가능성 등의 긍정적인 효과를 기대할 수 있다는 측면에서 비교적 호의적인 반응을 얻고 있는 것으로 나타났다.
이와 관련 하남시의회 김병대 의장은 "장기적인 관점에서 하남-성남-광주시가 하나로 통합하게 되면 작은 도시에서 큰 도시로 성장할 수 있는 충분한 가능성이 있습니다"라고 설명했다.
또한 통합에 발맞춰 하남시와 성남시는 시 차원에서 주민여론 조사를 준비 중이며, 광주시에선 3개 지역의 행정구역 자율통합 추진 관련 설명회를 개최하는 한편 9월 셋째 주 안으로 주민 여론조사를 마무리할 예정이다.
광주시가 주민설명회에서 발표한 통합관련 자료에 따르면, 통합 시 발생되는 기대효과는 지역개발을 위한 행정지원을 비롯해 통합지역의 경쟁력 강화, 주민생활여건 개선, 주민의 기대이익 보호 및 행정특례 확대 등으로 제시됐다.
여기서 가장 크게 주목할 점은 경제적 강화 효과. 이는 각 지역에서 기존에 구축해 놓은 인프라를 함께 이용해, 시너지 효과를 창출할 수 있다는 점이 장점으로 풀이된다. 하남-광주시에선 재정의 균형적인 배분에 따른 주민숙원사업을 추진할 수 있다는 점을 가장 큰 요인으로 손꼽고 있었다.
광주시 총무과 유영성 시정팀장은 "3개 지역의 재정여건이 합쳐졌을 때 발생할 수 있는 효과가 가장 기대되는 점"이라며 "특히 성남시의 풍부한 재정요건이 지역 내에서 중요한 SOC(Social Overhead Capital, 민간투자사업)사업에 큰 도움이 될 것으로 예상됩니다"라고 설명했다.
도 폐지 발상 ''우려'', 자율적 ''통합''으로 진행돼야
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하지만 통합에 따른 문제점도 적지 않게 제기되고 있다. 우선 정부의 행정구역 개편이 주민 동의 없이 진행되고 있다는 점에서 반발을 사고 있는 것.
성남참여자치시민연대 황성현 간사는 "주민의견 수렴 등 사전검토 과정 없이 성남시와 하남시가 통합을 지자체장 차원에서 일방적으로 진행했기 때문에, 성남시민들이 통합에 적극적인 의견을 보이지 않고 있는 것입니다"라고 설명했다.
이는 또한 성남시가 하남, 광주시 등의 타 지자체들과는 달리 재정자립도 부분에서 상대적으로 높은 편이기 때문에 통합에 대해서 수동적인 입장을 보이는 것과도 무관하지 않은 것으로 해석된다.
또한 최근 성남·광주·하남의 통합 발표에 이어 수원·오산·화성, 김포시와 인천 계양구·서구·강화군 등 경인지역 곳곳에서 지자체장들이 주민의견수렴 절차를 거치지 않은 상태에서 통합을 앞다퉈 발표하고 있다.
이에 따라 행정 전문가들은 통합대상 및 절차 등에 대한 구체적 틀을 제시하지 못하는 정부의 통합방안 문제점을 지적하며 대책마련을 촉구하고 있다. 경기개발연구원 측에 따르면 통합의 가능 및 불가능 대상 등에 대한 명확한 기준이 제시될 필요가 있다는 것.
특히 이번 정부의 지방행정체제 개편안은, 지역경제 활성화를 위해 지방분권으로 광역 정부의 역할을 확대하고 있는 주요 선진국들과 비교해 볼 때, 다소 역행하고 있는 추이로 보인다는 의견도 제기되고 있다.
프랑스의 경우 국가의 지방행정기관이었던 레지용을 지난 1982년 지방정부화로 추진했으며, 영국은 1997년 스코틀랜드를 비롯하여, 웨일즈, 북아일랜드에 광역지방정부 지위(Assembly)를 부여해 광역 정부의 역할을 강화했다. 특히 영국의 경우 1986년 런던광역의회(GCL)를 해체했으나 민주적 대표성, 행정 효율성 등의 문제점이 드러나 결국 2000년 런던광역시(LGC)를 부활, 회귀했다.
황성현 간사는 "지자체 통합은 중앙정부 차원에서 예전부터 논의가 되어왔지만, 정부의 획일화된 안으로 진행되는 것에 대해선 다소 부정적인 입장입니다"라며 "외국처럼 지역마다 특색을 살리는 행정체제 개편이 돼야 하는데, 단순한 규모의 성장 부분에서 통합하려고 생각하는 게 문제점입니다"라고 주장했다.
세계화 시대의 국경을 넘는 지역 간 경쟁에서 지역경쟁력을 높이기 위해서는 광역지방자치단체(시도)의 규모와 역량을 강화하는 방향으로 개편돼야 한다는 요지다. 이를 통해 지역경제와 지역산업 문제 등 지역문제는 시도가 책임을 지고 해결하도록 해 지역간 경쟁을 통해 효율성과 경쟁력을 증대해야 한다는 것.
또한 통합에 따른 문제점을 줄이기 위해선 시청사 위치, 지역 명, 지역갈등 등의 3가지 사안이 우선 해결돼야 통합에 따른 혼란을 줄일 수 있으며, 이에 대해 다각적인 측면에서 다양한 논의가 선행돼야 한다는 게 황 간사의 요지다.
이는 주민 가까이서 서비스를 제공하는 것이 최대 목표인 기초단체가 거대 지자체로 성급하게 변모할 경우, 주민 거주지와 시청사 간 먼 거리 등으로 기초행정을 원활히 할 수 없다는 것으로 해석된다.
즉, 3~4개 시군을 무리하게 통합해 시도 기능을 대신하게 하는 것은 사실상 시도의 분할에 해당하며 국제 지역경쟁력도 떨어지고 주민편익성도 저하될 우려가 있는 것. 기초지방자치단체는 지역사정에 따라 조정, 행정구역과 생활구역을 일치시키도록 주민들의 자율적인 결정에 따라 부분적으로 개편해야 한다는 의견들이다.
또한 인센티브 지급을 미끼로 한 중앙주도의 지방 통합이라는 지적도 만만치 않다. 이러한 행정체제 개편으로 우려되는 것은 중앙정부에 의한 인센티브 부여가 지역의사를 왜곡시킬 수 있어 바람직하지 않으며, 또한 지역의 현안을 대변할 수 있는 광역지자체의 존재 자체가 위협받을 수도 있다는 점.
이에 대해 황성현 간사는 "통합에 따라 도가 사라질 경우에는 기초지자체가 중앙정부에 종속되는 정도가 심해질 수밖에 없죠"라고 설명한 뒤, "지역의 현안에 대해 정부와 중재·조정할 수 있는 역할을 담당할 곳이 없어지는 심각한 문제점이 발생할 수 있습니다"라고 덧붙여 말했다.
이와 관련, 9일 경실련 경기도협의회가 ''지방행정체제개편 바람직하게 추진되고 있는가?''를 주제로 개최한 토론회에서는, 현재 논의 중인 행정체제개편 보다는 국가 기능을 지방자치단체에 대폭 이양하는 지방분권이 이루어져야한다는 주장이 제기돼 눈길을 끌었다.
이 날 토론회에서 발제자로 나선 이기우 인하대 법학전문대학원 교수 겸 경실련 지방자치위원장은 ''지방행정체제 개편의 논의의 방향과 과제''라는 제목의 발제문을 통해, "행정체제개편론은 도를 분할하고 기초지방정부를 폐지해 자치2계층을 자치1계층으로 단순화하겠다는 것"이라며 "현재 국가의 기능이 과중해 기능마비가 나타나고 있는 만큼 국가 기능은 도로, 도 기능은 시·군으로 이양하는 지방분권이 요구된다"고 주장했다.
또한 "동경이나 북경, 상하이 등 우리와 경쟁하고 있는 도시는 주민1000만 명 내외 규모의 경쟁단위를 형성하고 있는데 서울·경기를 제외한 대부분의 지역이 300만 명에도 미치지 못하고 있다"며 "그럼에도 도를 폐지하거나 이를 분할해서 여러 개의 ''통합광역시''로 분할하려는 정치권 발상은 아예 국제 지역간 경쟁을 포기하는 발상"이라고 지적했다.
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