더불어민주당이 대선 승부수 카드로 정치개혁 카드를 꺼내들었습니다. 이중에는 국회가 국무총리를 추천하는 제도를 도입하는 방안이 들어있습니다. 민주당 송영길 대표는 "제왕적 대통령제를 개선하고 대통령과 국회의 협력을 제도화하기 위해 '국무총리 국회 추천제'를 도입하고 감사원을 국회 산하로 이관하겠다"고 했습니다. 물론 개헌을 통해서 말입니다.
'국회 국무총리 추천제'가 어떤 방식인지, 어떤 효과를 가져올지 궁금하실 수도 있을 것 같아 정치 잘 알지 못하는 '정알못'분들을 위해 준비했습니다. 국회가 국무총리를 추천하면 '이놈의 정치' 뭐가 좀 달라지기는 할까요. '집권당의 독주', '발목잡는 야당'은 없어질까요.
국회가 총리 추천…'대독 총리' 대신 '협치 총리'의 가능성
국회사진취재단국회 국무총리 추천제에서 가장 달라지는 것은 국무총리 선택 절차입니다. 현행 국무총리는 대통령이 지명을 하고 국회가 동의를 하는 순서입니다. 그 마저도 여당이 밀어붙이기 일쑤였습니다. 하지만 총리 추천제는 정 반대로 진행됩니다. 국회가 먼저 추천을 하고 대통령이 임명하게 됩니다.
그렇게 되면 국무총리의 정치적 위상이 지금보다 강화됩니다. 대통령과 함께 국민의 대표인 국회의원들이 추천한 사람인 만큼 정당성이 부여되기 때문입니다. 헌법에 의해 부여된 실질적인 역할을 할 수 있게 된다는 뜻으로, 대표적으로 장관 등 국무위원 임명제청권이 지금보다 강화될 수 있습니다.
대통령의 인사권에 총리와 국회가 깊이 관여할 수 있게 된다는 얘깁니다. 그만큼 협치 내각을 자연스럽게 구성할 수 있게 되는 창구가 생깁니다. 총리는 내각 통할도 합니다. 대통령의 말도 듣지만, 국회의 말도 들으며 내각을 지휘할 수 있습니다. 그러면 여야가 덜 싸울 수도 있지 않겠냐는 취지입니다. 또 '제왕적 대통령제'의 문제점도 해결될 수 있습니다. 대통령의 국정운영에 있어서 총리가 목소리를 높일 수 있는 힘도 커지기 때문입니다.
우리 정치사에서 많이 얘기돼 오던 '책임형 총리제'보다 발전된 형태이기도 합니다. '책임형 총리'는 노무현 전 대통령로 거슬러 올라갑니다. 대통령이 너무 막강한 권한을 행사하니 그 권한을 자율적으로 총리에게 나눠주자는 취지였습니다. 하지만 헌법적 근거가 없고, 대통령이 지명한다는 점에서 정당성이 떨어진다는 지적이 제기돼 왔습니다. '대독총리', '대통령의 방패 총리'라는 오명을 듣기도 했습니다.
그러나 국회가 총리를 추천하면 더욱더 국회와 소통가능한, 대통령보다는 아니지만 민주적 정당성이 큰 총리가 생길 수 있습니다. 권력 분점을 한다는 차원에서 야당의 동의를 얻을 수 있으니 개헌의 동력을 줄 수도 있겠죠.
하지만 우려도 존재합니다. 만약 여당이 소수고 야당이 다수인 이른바 '여소야대' 정국에서 야당이 추천한 총리와 대통령이 끊임 없이 갈등을 일으킬 경우, 국정이 지금보다 더욱 마비될 수 있다는 겁니다. 비슷한 사례로 프랑스의 '동거정부(Cohabitation)'에서 대통령과 야당이 뽑은 총리의 대립이 일어났던 경우를 꼽기도 합니다.
이를 막기 위해 국무총리를 추천하더라도 대통령이 임명을 하지 않고 거부할 수 있는 권한을 주자는 의견도 나옵니다. 선거제 개혁 운동에 나서 온 하승수 전 비례민주주의연대 공동대표는 CBS 노컷뉴스와의 통화에서 "의회 다수파와 대통령이 협조가 잘 될 경우 문제가 안되지만, 다당제의 경우 여소야대가 될 가능성이 많은 게 사실"이라며 "대통령에게 거부권을 줘, 최소한 '무조건 거부할 사람을 추천하지 못하게 하는 장치'를 둘 수 있다"고 조언했습니다.
추천권을 가진 국회와 거부권을 행사할 수 있는 대통령 간 정치적 타협을 강제한다는 효과가 생길 수 있다는 겁니다. 국회는 '거부당할까'라는 압박에 대통령의 의견을 어느 정도 구하게 되겠죠. 반대로 대통령은 거부권을 행사할 경우 총리를 임명 못하니 국회와 타협하려 할 겁니다.
총리 추천제 전제조건은 비례성 높은 국회
윤창원 기자하지만 무엇보다 이러한 제도의 전제조건이 있습니다. 바로 '그 국회가 정당성이 있게 구성돼 있냐'는 겁니다. 과반수 이상이 차지한 여당이 있는 경우, 국회가 아무리 총리를 추천해도 지금과 마찬가지일겁니다. 그렇기에 '다당제하의 국회', '비례성을 갖춘 국회'가 추천한 총리여야 근본적으로 총리추천제의 정당성이 생깁니다.
이번에 민주당이 '국민통합 국회 방안'으로 연동형비례제, 권역별 비례제를 내세운 이유이기도 합니다. 이번에야말로 연동형과 권역별 비례제를 제대로 도입할 수 있을까요. 2020년 기대를 품었던 선거제 개혁은 '준준연동제'와 '위성정당'으로 결국 실패로 일단락된 바있습니다.
민주당은 해당 방안을 논의하는 데 있어 "지혜를 모으자"고 선택지를 열어놓았습니다. 하지만 현재 연동형과 권역별을 언급한 것으로 봐서는 이 둘을 섞은 '스웨덴식'을 말하고 있는 것으로 보입니다. 구체적으로 지금 지역구보다 넓은 권역별로 대다수 의석을 뽑은 뒤, 일부 의석은 전국 득표율에 비례해 의석수를 못얻은 정당에 배분하는 방식입니다. 총리추천제와 함께 선거제 개혁은 '한 세트'인 셈입니다.