- 지난 10년 ‘고비용 저효율’ 의미 다시 짚어봐야
- 제2공항, 강정해군기지 등 토건경제는 미래 성장동력 아니다
- 이명박, 박근혜 정부의 무관심이 문제...효율적인 행정체제로 개편해야
■ 방송 : CBS 라디오 <시사매거진 제주> FM 제주시 93.3MHz, 서귀포 90.9MHz (17:05~18:00)
■ 진행 : 류도성 아나운서
■ 대담 : C&C 국토개발행정연구소 백승주 소장(고려대 행정법 교수 역임)
C&C 국토개발행정연구소 백승주 소장 (사진=제주CBS)
제주특별자치도 출범 10년을 맞아 보내드리고 있는 특집대담, 오늘은 마지막 시간입니다. 어제까지 특별자치도 출범 당시 초대 도지사였던 김태환 전 도지사를 비롯해서 시민사회단체, 경제전문가 등과 다양한 분야에서 특별자치도 10년을 짚어봤는데요. 오늘은 C&C 국토개발행정연구소 백승주 소장과 함께 특별자치도가 나아가야 할 방향, 미래에 대해서 얘기 나눠보겠습니다. 소장님 안녕하세요?
◆ 류도성> 우선 제주특별자치도 지난 10년 평가하신다면?
◇ 백승주> 우선 평가에 앞서 특별자치도 설치 배경을 간략하게 말씀드리고 싶습니다. 당시 참여정부가 지방분권의 내실화 차원에서 전국을 평균적으로 균형발전 시키는 걸 전제로 해서 지방균형발전정책을 추진했거든요. 그러면서 입법으로 지방분권 특별법 등을 제정했습니다. 아울러서 정책적으로는 공공기관의 지방이전이라든지 기업 및 대학의 지방이전 등을 추진했습니다.
특히 지방분권특별법 8조에는 이런 내용이 있거든요. 국가가 필요할 때 특정 지방 자치단체의 실정에 맞게 지방분권을 시범적으로, 차등적으로 실시할 수 있다는 규정을 두어서 특별자치도 설치논의가 이뤄진 걸로 저는 알고 있습니다. 이처럼 특별자치도 체제는 도민의 총의에 의해서 자발적으로 추진된 측면보다는 중앙정부의 시책에 따라서 주민 투표 등을 거치는 등 우여곡절을 거친 상황에서 게다가 충분한 역량을 갖추지 못한 상태로 시간에 쫓겨 탄생되지 않았나 하는 생각을 하고 있거든요.
그럼에도 불구하고 특별자치도가 조직운영이라든지 권한행사 등에 대한 시스템에 혁신 노력을 소홀히 하면서 종전의 기초자치단체와 광역자치단체 기능이 혼재된 상태로 오늘 날에 와서는 고비용 저효율이라는 비판의 대상이 된 것으로 생각하고 있습니다. 이 부분은 각자 관점에 따라 평이 다를 수 있겠지만 개인적으로는 중차대한 제주개발의 100년 대계를 위해서는 뼈를 깎는 노력이 필요하지 않나 생각을 하면서 아울러 도민 일각의 특별자치도 무용론 자체도 전적으로 틀리진 않았다 하는 생각을 합니다. 그래서 앞으로 도정과 구성원들은 지난 일들을 되돌아보고 그 의미를 되짚어서 재탄생의 노력을 할 필요가 있다 생각합니다.
◆ 류도성> 인구가 증가하고, 경제적 외형은 발전했다고 볼 수 있는데 이 부분은 성과라 할 수 있지 않나요?
◇ 백승주> 저도 이 부분에 대해서는 외형적인, 거시적 지표들이라는 점에서 어쨌든 성과라고 평가하고 싶구요. 도지사께서도 한 언론인터뷰에서 그렇게 말씀하면서 다음과 같은 것들을 강조한 것을 읽었거든요. 어떤 것이냐면 현재 우리나라나 선진국 전체가 성장이 위기에 빠져있음에도 불구하고 제주의 경우에는 인구의 증가, 관광객 증가, 기업의 증가라는 상승세를 타고 있기 때문에 제주의 미래는 기회라고 볼 수 있다는 그런 확신의 내용을 제가 기억하고 있거든요.
특히 도지사님께서 강조하신 부분이 소위 제주의 4대 성장 축 예컨대, 제2공항 건설, 강정 크루즈항의 기능 정상화, 신화역사공원의 카지노사업시행, 제주 신항만 건설을 통한 입도관광객 수 증가. 이런 사업을 4대축이라고 하고 있는데 도지사께서는 이런 인프라 구축이 정상적으로 되는 경우 앞으로 10년 정도 제주일자리 창출이라든지 경제성장의 엔진은 탄탄하다는 장담 아닌 장담을 하는 것을 언론을 통해서 봤거든요. 한마디로 제가 보건데 21세기를 4차 혁명시대라고 하지 않습니까? 이런 시대의 흐름이라든지 디지털 경제체제 자동화시스템의 일반화가 된 상황임에도 불구하고 앞에서 지사님께서 언급하셨던 4대 축은 최근에 전문가들에 의해 이렇게 평가받고 있는데 점점 사양화 되고 있는 토건경제를 제주경제의 미래 버팀목이 될 것이라는 점에서 과연 제주 미래를 담보할 수 있는지는 개인적으로 도지사님과 다른 생각을 갖고 있습니다.
게다가 현재 세계경제가 위기상황이지 않습니까? 부동산 거품 자체도 제주만의 문제가 아니라 세계적으로 일반적인 상황이거든요. 거기다 브렉시트에서도 보다시피 반세계화, 그러니까 제주도가 국제자유도시를 지향하는 것은 세계화를 지향하는 차원이거든요. 이런 부분에서도 반성을 해야 하지 않는가 생각하는데 도지사께서는 어떻든 4대 축을 믿고 앞으로 제주가 나아간다면 지역경제 활성화라든지 일자리 창출은 정상화될 수 있다는 생각을 하고 있는데 여러 전문가 의견이라든지 개인적으로는 장담하기 이르다고 생각합니다.
◆ 류도성> 개발과 관련해서는 어떻게 보면 권한이 집중 되어있는 도지사의 철학이 중요하다 이런 말씀이신 거죠?
◇ 백승주> 최근의 제주개발 상황을 비춰 보건데 철학적 측면에서 도민여러분께서 나름대로 생각해볼 필요가 있다고 생각하거든요. 왜냐하면 도지사의 철학이라든지 개발관, 비전, 인생관은 중요한 제주개발과 관련한 정책을 입안하고 결정하는 과정이라든지 구체적인 개발 사업에 대한 인허가 결정을 내리는 것에서 중요한 기준이 될 수 있다는 점에서 철학의 문제를 중요하게 생각해도 지나침이 없지 않나 말씀드리고 싶습니다.
이와 관련해서 제주개발과정에서 철학적 관점에서 나름대로 평가할 수 있는 몇 가지를 짚어보면 강정 해군기지 건설의 경우에는 소위 절대보존지역에 대해 소홀히 다룸으로써 지금까지 갈등이 지속되고 있고, 예래 휴양형 주거단지 건설의 대법원 무효판정. 신화역사공원의 경우는 제주도의 신화역사와 관련한 지속가능한 개발을 전제로 해서 핵심프로젝트로 정했음에도 카지노중심의 유락시설단지로 변경해서 인허가를 하는 등은 철학적 측면에서는 아쉬움이 있지 않나 생각합니다.
통제되지 않은 권한 행사는 경우에 따라서 미래 세대에 참담함을 보여주거나 특히 제주는 땅을 매개로 해서 개발이 주로 이뤄지고 있잖아요. 그런 경우에 권한행사해서 전횡으로 이뤄지는 경우 난개발문제라든지 지하수 오염 등 제주의 특징을 무너뜨리거나 후환을 남길 가능성이 매우 크다는 점에서 철학적 관점에서 도지사님의 언행을 짚어보는 것도 나쁘지 않다 생각합니다.
C&C 국토개발행정연구소 백승주 소장
◆ 류도성> 진정한 특별자치도, 진정한 국제자유도시로 발전하기 위해서 어떤 노력이 필요할까요?
◇ 백승주> 여러 가지 있는데요. 최근에 언론사에서 나오는 정보, 시민사회단체의 의견, 정치권에서 회의에서 언급되는 사항들을 들여다보면 중앙정부의 진정성 있는 처신이 요구 되구요. 도민중심의 제주개발 난개발을 방지하기위한 개발이 대세가 되야 하는데 그렇지 못하다면 진정한 특별자치도로서 진정한 국제자유도시 건설을 위해 매진하는 것인가 의문이 들 것입니다.
그런 점에서 특별자치도 체제 기능 개혁도 필요하다 봅니다. 왜냐하면 앞에서 고비용 저효율이라고 평가하고 있다 말했는데 그렇다면 체제 개혁에 대해 고민해봐야 한다고 봅니다. 구체적으로 행정권한 강화라든지 사업 투자자에 대해 특별법상 특례조항의 개선이 필요하지 않나 싶습니다.
◆ 류도성> 그동안 특별자치도가 출범하면서 부여받은 자치권이나 지방자치에 대해서 평가하신다면?
◇ 백승주> 중앙정부 차원에서 시범적인 분권정책을 위해서 태생이 됐다는 점을 부정하기 어렵습니다. 지난 8년 중앙정부가 들어선 이후 특별법상 관련조항에 따라서 제주도에 특별자치도라는 차별적인 지원과 배려를 수시로 요구해왔으나 빈번하게 다른 지역과의 형평성을 이유로 흐지부지되는 것을 기억하실 것입니다. 그래서 특별법의 자치권이나 다른 시도의 지방자치에 대한 분권의 범위는 크게 다르지 않을 것이다 라는 해석이 가능합니다.
그렇기 때문에 특별법 상에 중앙정부 책무로 돼있는 규정들에 의해서 특별자치도이기 때문에 특별히 지원해주거나 배려해달라는 주장은 좀 설득력이 떨어질 수 있겠다. 앞으로 중앙정부가 전국에 있는 모든 광역자치단체에 분권상황을 지금과는 다른 식으로, 유럽, 일본 등과 같은 정도로 지방분권개혁을 요구한다면 모를까 현 상태에서 제주만 달리 해 달라 요구하는 것은 설득력이 떨어지는 것 같습니다.
◆ 류도성> 앞서서 체제개혁을 말씀하셨는데 그럼 지금의 행정체제를 바꿔야한다고 보십니까?
◇ 백승주> 네 저는 그렇게 생각하고 있습니다. 여러 체제논의가 이뤄지고 있는데 어쨌든 지금 경과와 태생과정, 10년간의 특별자치도의 균형과 역할에 대해 좋은 평가도 있을 수 있고 나쁜 평가도 있을 수 있습니다. 그렇지만 여론조사결과를 토대로 평가해보면 도민 대다수가 65점, 중앙정부차원에서는 80점을 약간 웃도는 정도입니다. 대학생의 성적이라고 놓고 보면 좋은 학생이라 볼 수 없습니다.
도민의 생계, 삶의 질에 대해 책임지겠다고 하는 거면 당연히 혁신이 필요한 상태 아닌가 보구요. 논의에서는 예컨대 현행 행정시를 종전의 기초자치단체, 다시 말해 법인격화 되어 일반적 행정업무는 기초에서 처리하고 대외적 기능들은 광역자치단체가 처리하는 2원적 시스템을 하는 게 옳다는 주장도 나오고 있는데요. 어쨌든 기능을 분화하고 체계적인 시스템으로 효율적인 체제를 새로 만들어야하지 않나 싶습니다.
◆ 류도성> 마지막으로 특별법 목적을 개정하기 위한 움직임이 있는데요. 하실 말씀 있으십니까?
◇ 백승주> 오는 7월13일에 이 주제를 가지고 도민여러분께 발표할 계획인데 그쪽에서는 도민여러분도 언론을 통해 아시겠지만 특별법 1조에 대한 개정의 필요성을 시민사회단체가 요구하고 있습니다. 제가 전환기적 관점에서 고비용 저효율의 체제를 개선하는 경우라면 가능하다면 지금처럼 투자자위주의, 행정 처리를 쉽게 하는 쪽으로 돼있는 특별법의 내용을 도민위주, 도민이익향상의 방향으로 특별법의 전반적 내용을 다뤄줄 필요가 있지 않나 생각합니다.
지금처럼 행정위주, 자본위주로 가다보면 항상 도민과 미래세대는 불만 아닌 불만, 불평 아닌 불평을 하게 된다. 물론 7월 13일 제가 발표할 내용은 필요성과 방향만 제시할 뿐이다. 구체적인 것은 전문가들이 할 부분입니다.
◆ 류도성> 특별법 1조 목적 말고는 바꿀 부분은 없을까요?
◇ 백승주> 투자지구관련 부분입니다. 이 부분에 대해 깊은 연구도 해봤는데 상당히 문제가 있습니다. 외국 자본이 제주에 투자하는 경우 이중적인 조세 혜택이 부여되는 경우도 있습니다. 특별법에 의한 투자진흥지구에서 조세라든지 공과금 혜택을 보면서 외국인 투자촉진법에 의해서도 혜택을 이중적으로 본다면 그 사업자들이 만약 카지노 사업을 했을 경우 일정기간 법인세가 감면되는데 그러면 도민을 위한 비용은 어디서 얻는지 문제가 생길 수 있습니다.